De nouveaux leviers pour le développement de la Cité administrative : 
le schéma directeur et la concertation avec les habitants des quartiers environnants

« les zones leviers sont un instrument nouveau 
qu’il faudra mettre à l’épreuve d’essai »
(Arrêté PRD 2002, considérants, p. 258).

Introduction

La présente contribution porte sur la période qui précède le processus d’élaboration du schéma directeur (SD) pour la Cité administrative de l’Etat (CAE) par le bureau d’étude désigné par la RBC. Cette période s’étend grosso modo de la mi-2004 à la fin 2005. Son « événement fondateur » est l’arrivée aux affaires, à la suite des élections régionales de juin 2004, d’un nouvel Exécutif régional et d’un nouveau Ministre-Président. C’est ce dernier qui fera prendre à l’histoire récente du site une tournure relativement originale, en proposant de recourir, pour cadrer son redéveloppement, à un « nouvel » instrument d’action publique, le SD.

Après avoir présenté le contexte politique dans lequel intervient cette démarche et la substance de celle-ci (partie 1), nous nous attacherons à saisir les caractéristiques générales qu’est censé revêtir un SD, en tant qu’instrument supplémentaire d’action publique dans le domaine de l’aménagement du territoire en RBC (partie 2). Après quoi, nous exposerons la place que la CAE s’était vue conférée dans les différents plans régionaux et communaux existant au moment du lancement du processus d’élaboration d’un SD à son propos, ainsi que les mobilisations sociales dont elles faisaient l’objet alors (partie 3). Nous disséquerons ensuite les différentes dispositions de la procédure mise en place par le Gouvernement régional pour sélectionner le bureau d’étude chargé d’élaborer ce SD (partie 4). Enfin, nous commenterons le choix du bureau retenu, et évoquerons la façon dont celui-ci a affiné la méthode de travail qu’il avait proposée dans son offre (partie 5). 

1. Une double initiative prise par le cabinet du nouveau Ministre-Président de la RBC

Juillet 2004, un nouveau gouvernement régional se constitue sous la direction de Charles Picqué (Parti socialiste/PS), qui fut le premier Ministre-Président de la Région de Bruxelles-Capitale de 1989 à 1999. Le nouvel Exécutif s’appuie sur une majorité parlementaire dont ont été évincés les réformateurs  francophones (MR, Fédération fondée principalement de deux partis, le Parti réformateur libéral/PRL et le Front démocratique des francophones/FDF), composante principale de la majorité précédente, alors que, côté francophone, les élus du Centre démocrate humaniste (CDH, anciennement parti social-chrétien/PSC) et d’ECOLO participent cette fois à la majorité avec les représentants socialistes. Côté néerlandophone, les composants de la majorité restent inchangés, chacun des trois partis traditionnels (libéral, social-chrétien et socialiste) comptant un membre au sein du nouvel Exécutif régional. Charles Picqué reprend dans ses attributions la charge de l’aménagement du territoire, précédemment exercée par le secrétaire d’Etat Willem Draps (MR). Pour composer son cabinet, il fait notamment appel comme conseiller en aménagement du territoire à Ariane Herman, juriste qui fit déjà partie précédemment d’un « cabinet Picqué » avant d’intégrer la direction de la rénovation urbaine de l’administration de l’aménagement du territoire et du logement (AATL) du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale (RBC), où elle était en charge en particulier des contrats de quartier. C’est cette dernière qui aura la charge du dossier « CAE » au sein du nouveau cabinet.

Très rapidement, il apparaît que les démarches qu’avaient entreprises Willem Draps en vue de définir de nouveaux principes de développement pour le site de la CAE (voir la contribution précédente) ne vont pas être poursuivies. En cause en particulier le fait qu’elles ne bénéficiaient pas (suffisamment) du soutien des autorités de la Ville de Bruxelles, sur le territoire de laquelle se situe la CAE, et de qui dépendent donc en première instance tant l’élaboration des plans particuliers d’affectation du sol (PPAS ; voir encadré n°1), que l’octroi des permis d’urbanisme (voir encadré n°2). A la suite des élections communales d’octobre 2000, la Ville était gérée par un collège placé sous la direction du bourgmestre Freddy Thielemans (PS), avec comme premier échevin, Henri Simons (ECOLO), en charge de l’urbanisme, comme dans la majorité précédente. Le nouveau collège s’appuyait sur une majorité qui, comme celle qui sera constituée au niveau régional à l’été 2004, excluait les réformateurs du MR, tout en incluant, côté francophone, les élus socialistes (groupe quantitativement le plus important au sein de la majorité communale), démocrates humanistes et écologistes.

Fin 2004, le cabinet Picqué va faire le choix de recourir à deux procédures spécifiques pour stimuler le redéveloppement de la CAE, mais aussi d’un certain nombre d’autres sites considérés comme d’intérêt régional tels que Tour et Taxis, la Gare de l’Ouest, la Gare du Midi ou le quartier Toison d’Or/Matonge à Ixelles. En ce qui concerne la CAE, cette démarche intervient dans un contexte de mobilisations croissantes autour du redéploiement du site (voir la contribution précédente et, plus loin, la partie 3 de cette contribution). Initiatives des acteurs associatifs d’une part : principalement, le colloque « La CAE en question », en novembre 2003, le MapRAC en mars 2004, le Festival Plein Open Air, et dans ce cadre le Toer déZir, en août 2004. D’autre part, initiatives des nouveaux propriétaires du site : commande en 2003 auprès du bureau d’architectes Jaspers et Eyers d’une étude sur les bâtiments de la Cité et d’un projet de rénovation-transformation de la Tour des finances, lequel débouche sur l’introduction début 2004 d’une demande de permis d’urbanisme que la Ville de Bruxelles délivrera au cours de cette même année 2004, mission confiée au bureau d’architectes  KPF d’élaborer un projet pour la CAE puis commande en septembre 2004 au bureau d’architectes Polaris d’un « concours international d’architecture » pour proposer divers scénarios de reconversion de la CAE. 

L’initiative prise par le Cabinet Picqué fin 2004 se situe sur deux plans.

D’une part, le choix est fait de recourir à l’élaboration préalable d’un « schéma directeur » (SD) pour orienter le redéploiement d’une série de sites d’intérêt régional. Même si la notion de SD a déjà été utilisée antérieurement dans le domaine de l’action publique régionale en matière d’aménagement du territoire (voir plus loin, la partie 2 de cette contribution), le Plan régional de développement (PRD) de 2002 en use pour désigner un outil de planification publique prope aux sites d’intérêt régional intégrés dans des « zones leviers » (ZL). Cette dernière notion, également introduite par le PRD de 2002, désigne des périmètres compremant un ou plusieurs sites d’intérêt régional qui nécessitent des efforts particuliers pour favoriser leur (re)développement. 16 ZL ont été ainsi retenues dans le PRD, dont la ZL n°6 « Botanique » dans laquelle se situe la CAE (voir plus loin, la carte n°2). Le premier avis de marché en vue de sélectionner un auteur de projet pour élaborer un SD à leur sujet concerne la ZL n°5 « Tour et taxis ». Celui relatif à la ZL n°6 « Botanique » sera publié en juin 2005. Il sera suivi par d’autres appels semblables concernant d’autres ZL.

D’autre part, dans ce cadre, le Cabinet accepte une proposition soumise par le Brusselse Raad voor Leefmilieu (BRAL) et décide de conventionner cette association, ainsi que son alter ego francophone, Inter-environnement Bruxelles (IEB), pour l’année 2005 pour mener des activités en vue de « faciliter la concertation entre les habitants et le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale dans le cadre de l’élaboration de schémas directeurs de Zones d’intérêt régional ou de Zones Levier ». La convention sera ultérieurement reconduite pour l’année 2006. C’est le BRAL qui reçoit la mission pour la CAE, et aussi pour Tour et Taxis, site géographiquement proche de celui de la CAE.

Encadré n°1 : PRD, PRAS, COBAT & co… quelques éléments pour se retrouver dans la jungle des acronymes

Créée en 1989, la RBC se voit dotée à sa naissance, comme les autres Régions belges, des compétences étatiques en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire dans son ressort territorial. Elle hérite ce faisant de l’ensemble des instruments d’action publique établi en la matière par l’Etat unitaire, principalement dans la loi organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme du 29 mars 1962. Progressivement, la RBC va se construire son propre arsenal réglementaire et planologique, au travers de toute une série de nouveaux supports, le plus souvent dénommés par leur acronyme : le PRD, Plan régional de développement, dont la première version date de 1995 et la seconde de 2002 ; le PRAS, Plan régional d’affectation du sol, adopté en 2001 ; et le RRU, Règlement régional d’urbansime dont la version la plus récente date de 2006. Ces outils régionaux ont chacun leur « équivalent » au niveau communal : le PCD, le Plan communal de développement ; le PPAS, Plan particulier d’affectation du sol, et le RCU, Règlement communal d’urbanisme. Le cadre juridique qui chapeaute l’ensemble de ces instruments et en établit la portée et les relations est le COBAT, le Code bruxellois de l’aménagement du territoire. Ce dernier a remplacé en 2004 l’ancienne OOPU, Ordonnance organique de planification urbaine, qui avait été adoptée dès 1991. Vu l’objet de cette contribution, il sera exclusivement question ici des instruments d’aménagement du territoire, et non d’urbanisme. 

Lorsqu’il fut promulgué pour la première fois, en 1995, le PRD contenait certaines dispositions de portée explicitement réglementaire. A la suite de la création du PRAS en 2001, la version actuelle du PRD, adoptée en 2002, se veut de portée seulement indicative. Néanmoins, le PRD occupe un échelon supérieur à celui du PRAS dans la hiérarchie des normes juridiques applicables en la matière. Selon le COBAT en effet, si le PRAS revêt bien lui une portée réglementaire, il doit néanmoins « s’inscire dans les orientations » du PRD. 

Le COBAT opère entre les quatre principaux instruments juridiques d’aménagement du territoire en RBC, une  double division des rôles qui l’on peut schématiser comme suit. 

1°) Au PRD, l’indication des priorités de développement régional, dont le contenu ne se réduit pas au « simple » aménagement du territoire, et la sélection de ZIP, zones d’intervention prioritaire », qui sont établies en fonction de ces priorités et sur lesquelles l’intervention  publique dans ses différentes formes est appelée à se concentrer. 
Au PRAS, le zonage fonctionnel (par superficie d’emprise au sol des différents « fonctions » urbaines) et protectionnel (exemple : les ZICHEE, zones d’intérêt culturel, historique,  esthétique ou d’embellissement), et les prescriptions qui s’y rapportent. Qu’elles soient graphiques ou littéraires, ces prescriptions peuvent revêtir un aspect programmatique, comme dans le cas des ZIR, zones d’intérêt régional, ou des ZIRAD, ZIR à aménagement différé. Celui-ci réside dans l’obligation juridique qu’ont les pouvoirs publics de n’autoriser des interventions urbanistiques que dans la mesure de leur confirmité à une situation souhaitée, distincte de la situation de fait existant au moment de l’élaboration du PRAS. 
2°) Au niveau régional, les orientations de portée générale, qu’elles soient indicatives (PRD) ou réglementaires (PRAS). 
Au niveau communal, la précision de ces orientations, tant au plan « politique » (PCD), que « juridique » (PPAS), même si dans certaines circonstances exceptionnelles les dispositions des PPAS peuvent déroger aux dispositions du PRAS. 

Il découle de ces considérations qu’un même site peut relever de plusieurs zonages, et des prescriptions et programmes qui s’y rapportent, établis dans le PRD, le PRAS, un PCD et, le cas échéant, un PPAS (voir plus loin, partie 3, en ce qui concerne la CAE).

(fin de l’encadré)

La double démarche à laquelle a recours le cabinet Picqué pour définir de nouveaux projets de développement au bénéfice de certaines zones d’intérêt régional (ZIR), dont la ZIR n°11 « Cité administrative » (dont le périmètre n’engloble toutefois pas l’emplacement de la Tour des Finances, voir plus loin, carte n°1), cadre bien avec le « projet de ville » tel qu’il a été formalisé dans le PRD de 2002. Adopté par l’Exécutif régional précédent, le PRD n’a pas été adapté par le nouvel Exécutif, ce qui en souligne le caractère relativement consensuel. D’une part, le PRD établit que « (c)ertaines zones-leviers qui conjuguent de fortes possibilités d'attraction résidentielle avec d'autres dimensions du développement futur de la Région retiennent l'attention spécifique du Gouvernement. Soit que leur potentiel résidentiel, risquant d'être écorné par d'autres fonctions, il conviendrait par conséquent de le protéger; soit que ce potentiel gagnerait à être valorisé, ce qui renforcerait les autres vecteurs de développement et démultiplierait l'attrait global de la zone. Le schéma directeur servira d'outil de planification de ces zones ». De l’autre, il indique que « (l)a participation active des habitants est un principe essentiel de la démarche intégrée de développement local. Il s'agit bien de l'encourager afin que les habitants deviennent de véritables acteurs du développement urbain. La Région et particulièrement les pouvoirs locaux veilleront à les associer à la mise en oeuvre du projet ». Son originalité tient dans l’insertion de l’impératif de « participation des habitants » au sein de ce « nouvel » instrument de développement urbain que constitue le SD des ZL.
Une telle jonction ne figurait pas, ou en tout cas pas de façon aussi claire (voir plus loin, la partie 2), dans le PRD. En revanche, elle était établie dans l’accord de gouvernement de juillet 2004 qui fonde la nouvelle majorité régionale. Dans la section intitulée « Investir les espaces inoccupés », il est en effet affirmé que « les affectations futures de ces sites doivent être définies préalablement aux plans d’aménagement et au regard des besoins du quartier dans sa globalité. Un schéma directeur fixera le cadre du développement des ZIR en prévoyant un programme des opérations à mener, une évaluation des instruments urbanistiques existants ou à mettre en œuvre, un timing des opérations, ainsi qu’une évaluation financière des projets à réaliser et la définition de leur mode de financement. (…) Sa procédure d’élaboration devra être précisée. Il conviendra d’associer étroitement les communes et de se concerter parallèlement avec les représentants des acteurs socio-économiques. (D’autre part), afin de permettre aux habitants d’appréhender le projet et de contribuer au processus de développement de leur quartier, il est important que la procédure d’élaboration comprenne également une phase participative de consultation de la population. Cela doit se faire au moment de l’élaboration du schéma directeur ».

On retrouve également cette articulation dans les considérants des arrêtés du Gouvernement régional par lesquels celui-ci a conventionné le BRAL et IEB pour mener la concertation avec les habitants au sujet des SD à élaborer concernant certaines ZL. Il y est en effet affirmé que « le Gouvernement souhaite assurer un développement global et cohérent des ZIR et des ZL principalement par le biais de l’élaboration de SD », en même temps qu’il « (…) souhaite placer la participation des habitants au centre des politiques d’aménagement du territoire ». En conséquence, le Gouvernement régional trouve « (…) important que la procédure d’élaboration des SD comprenne une phase participative de consultation de la population, afin de permettre aux habitants d’appréhender le projet et de contribuer au processus de développement de leur quartier ». On remarquera déjà au passage le glissement sémantique opéré entre « concertation » et « consultation » (voir partie 2).

Si le Gouvernement de la RBC a choisi la Cité, avec Tour et Taxis, pour étrenner le SD comme outil central de développement des ZIR intégrées dans des ZL au PRD, c’est vraisemblablement, notammment, parce qu’il estimait que sur ces deux sites le test avait de grandes chances de se révéler concluant et qu’il pourrait servir ainsi d’exemples pour d’autres sites d’intérêt régional. Ce pari pouvait se fonder sur le fait que dans les deux cas les deux Exécutifs, régional et communal, concernés reposaient sur une majorité partisane largement identique : l’ « olivier » (coalition socialiste, écologiste et sociale-chrétienne) et plus encore, sur les dossiers urbanistiques, la « pastèque » (alliage rouge-vert), puisque les responsables principaux compétents dans cette sphère d’intervention publique étaient socialistes, le Ministre-Président Picqué à la Région et le Bourgmestre Thielemans à la Ville, et Ecolo, l’Echevin communal de l’urbanisme Simons. De plus, en deça de l’homogénéité de couleur politique, existaient de bonnes relations personnelles, tant du point de vue des rapports humains que des conceptions politiques, entre les élus concernés, mais aussi (surtout ?) entre les conseillers qui au sein de chacun des trois cabinets ont été les moteurs du dossier : Arianne Herman du cabinet Picqué, à la manœuvre générale, Dan Sanders du cabinet Thielemans et Philippe Itschert du cabinet Simons.

Témoignage et concrétisation de ce climat institutionnel favorable : la conférence de presse commune tenue par le Ministre-Président et l’Echevin de l’urbanisme le 27 juin 2005, soit quelques jours après le lancement par la Région des appels d’offre restreint pour l’élaboration des SD « Tour et Taxis » et « Botanique ». Y sont annoncés justement le lancement d’une procédure d’élaboration d’un SD pour les sites de la CAE et de Tour et Taxis, ainsi que la création au sein de l’AATL d’une nouvelle cellule « ZIR » chargée de l’encadrement administratif des processus d’élaboration des SD qui seront lancés au fur et à mesure pour les 14 ZIR établies par le PRAS adopté en 2001. L’accent est mis par le Ministre-Président sur la « nouvelle méthode » qui va être utilisée pour réaliser le redéploiement souhaité des sites en question, dont l’originalité consisterait dans une « phase participative » préalable aux décisions politiques, plus précisément, dans la « (…) concertation avec tous les acteurs liés de près ou de loin au site, autorités politiques, propriétaires, voisins, forces économiques et sociales avant de décider des normes réglementaires ». 

Mais quel est donc cet instrument « nouveau » d’action publique régionale par lequel les responsables régionaux et de la Ville de Bruxelles entendent donner une « deuxième vie » à la CAE ? Quelles sont ses spécificités ? Qu’est-il censé apporter de plus par rapport aux instruments existants ? C’est ce dont nous allons traiter dans la partie suivante consacrée à la présentation des caractéristiques que revêt un SD « sur le papier ». Nous allons tenter de dégager « la nature de la bête », essentiellement par rapport au double questionnement suivant :
1°) quelle est la part que les options de développement qui sont retenues dans un SD doivent à des orientations qui sont imposées a priori et quelle est la part qu’elles doivent à des processus de délibération collective dont l’issue est ouverte ?
2°) quelle est la nature de ces processus de délibération collective, et existent-ils des différences selon les catégories d’acteurs appelés à y être associés.

2. Le schéma directeur, un instrument supplémentaire d’action publique régionale spécifique au développement des zones leviers

Selon le PRD de 2002, le SD est « l’instrument de base qui organise la ZL (…) ». Avant même de se demander ce qu’est un SD (section 2), il faut donc chercher à savoir en quoi consiste une ZL (section 1). 

2.1. Qu’est-ce qu’une zone levier ?

Désignant une catégorie particulière de ZIP (voir plus haut, encadré n°1), le concept de ZL renvoie, d’après le PRD de 2002, «  (…) à la nécessité de mieux organiser l'intervention régionale et de mieux coordonner les interventions d'autres acteurs sur des espaces urbains qui, soit présentent une opportunité majeure pour le développement régional, soit nécessitent un effort - ponctuel ou durable - pour les tirer d'une situation jugée problématique». Les ZL doivent permettre en particulier de promouvoir « l’attractivité résidentielle » de la Région. Ce principe figure dans la priorité 1 du PRD dont l’intitulé complet se lit comme suit : « (r)enforcer l'attractivité résidentielle et favoriser l'équilibre social en améliorant la qualité de l'environnement urbain, au travers d'une politique intégrée et ambitieuse notamment en matière de rénovation urbaine, d'espaces publics, d'équipements collectifs, de propreté et de patrimoine ».

16 ZL ont été retenues dans le PRD. Leur sélection a été effectuée après une étude fouillée des sites potentiels, qui a procédé en trois phases, usant à chaque fois d’une grille multi-critères spécifique. Au final, « (l)es critères permettant de délimiter les zones-leviers cités de manière exhaustive et non cumulative sont les suivants :
 - espace dont le développement nécessite l'intervention de 2 ou plusieurs communes (PPAS); - existence d'un projet d'importance supra-local (ou dont les conditions de succès dépendent de l'intervention d'autres communes ou de la Région);
- persistance d'une friche urbaine majeure ou d'un problème récurrent d'aménagement ou de développement;
- existence d'une ZIR ou d'une ZIRAD fixée dans le PRAS;
- nécessité d'organiser le développement de l'espace situé aux abords d'un noeud de communication; - nécessité de coordonner des interventions issues de différents programmes (revitalisation, réaménagement d'un axe structurant, etc) ».

On le voit, la présence d’une ZIR ou d’une ZIRAD au PRAS n’a été considérée ni comme un élément indispensable ni comme un élément nécessaire pour qu’un périmètre soit considérer comme un site d’intérêt régional et bénéficie de la qualification de ZL au PRD. Par ailleurs, les ZL retenues au PRD de 2002 qui intègrent une ZIR ou une ZIRAD recouvrent le plus souvent des périmètres bien plus larges que lesdites ZIR ou ZIRAD. C’est le cas, on le verra, pour la ZL n°6 qui abrite la CAE. C’est « (…) que les périmètres des ZL ont été tracés sur le projet de plan (régional de développement) en tenant compte du fait qu’il fallait prendre en compte certains éléments et une zone d’influence de ces éléments, selon les conclusions de l’étude préalable. (…) (De toute façon) ces périmètres peuvent être précisés lors de l’élaboration détaillée du contenu des SD ». Ceci s’explique dès lors que « (l)'instrument de base qui organise la zone-levier est le schéma directeur. Il trace le contour précis de la zone et détermine les principales options d'intervention qui y seront développées, ainsi que les moyens requis ». Le moment est donc venu de nous intéresser à ce qu’est un SD.

2.2. Qu’est-ce qu’un schéma directeur ?

« (…) (L)’objet (…) du SD est de déterminer les principales options d’intervention qui seront développées dans la ZL ainsi que les moyens requis ». Après avoir rapidement évoqué les utilisations passées auxquelles la notion de SD telle que conceptualisée dans le PRD de 2002 pouvait faire référence (section 1), nous présenterons trois caractéristiques majeures qu’un SD est censé revêtir par rapport aux autres instruments d’action publique existant dans le domaine de l’aménagement du territoire en RBC , à savoir : sa vocation à traduire de façon plus opérationnelle et plus intégrée les orientations de développement d’un site (section 2), d’une façon qui puisse permettre une meilleure exploitation des instruments juridiques existants (section 3), et qui se base sur la construction d’un large consensus autour du programme de développement à élaborer (section 4).

2.2.1 Le schéma directeur : une appellation pré-existante pour un instrument relativement neuf

Le SD fait partie des « outils actuels  de planification » qui sont visés dans la priorité 5 du PRD qui s’intitule « (m)ettre en oeuvre une politique efficace de l'aménagement du territoire fondée sur une planification en matière d'affectation du sol qui s'inscrit dans les orientations du PRD, des réglementations adaptées en matière d'urbanisme et mettre en place des instruments efficaces de politique foncière ». La systématisation recommandée de son usage pour les périmètres urbains assimilés à des ZL participe de la volonté des rédacteurs du PRD de produire une politique d’aménagement du territoire plus efficace. Souvent présentée comme une « méthode nouvelle » (cfr. les propos du Ministre-Président tenus lors de la conférence de presse Ville-Région du 25 juin 2005, voir partie 1), l’appellation « SD » que consacre le PRD en 2002 avait déjà cours dans les domaines urbanistiques que ce soit en Belgique ou en RBC. 

Ainsi, dans le cadre de la politique de revitalisation urbaine menée par les pouvoirs publics régionaux bruxellois depuis les années 90, l’appellation « SD » sert à désigner l’un des documents principaux que doit comporter tout « programme de revitalisation » à réaliser dans le cadre d’un « contrat de quartier ». Dans ce document, partie du « dossier de base », se trouvent formalisées, et « échéancées », toutes les opérations « socio-urbaines » qui seront ménées, dans un délai de 4 ans, dans un quartier « fragilisé » préalablement retenu par l’Exécutif régional, sur proposition d’une commune, pour pouvoir bénéficier de subsides publics, régionaux et communaux, pour entreprendre un programme quadriannuel de revitalisation. Force est pourtant de constater qu’usuellement, on parle plus souvent du « programme » que du « schéma directeur », quand on évoque l’instrument de cadrage des opérations de revitalisation à entreprendre dans une zone relevant d’un contrat de quartier.

De fait, aux dires mêmes des rédacteurs de l’arrêté établissant le PRD, l’appellation SD retenue dans celui-ci puise plus directement son inspiration d’expériences antérieures n’ayant pas pour cadre le dispositif des contrats de quartier. Sont expressément cités « (…)  le SD de la zone canal, le SD de l’espace Bruxelles-Europe, le SD des abords de la garde du Midi, …», soit trois expériences de développement portant sur des sites qui ont été retenus comme ZL par le PRD.

Notons toutefois qu’au-delà de ce qui peut distinguer les usages préexistants des SD dans le cadre des contrats de quartier et en dehors de ceux-ci, il semble qu’ils partageaient une commune vocation à incarner un « programme de développement » en lien avec une zone déterminée. La Commission régionale de développement (CRD) avait d’ailleurs suggéré de retenir l’appellation « programme de développement » plutôt que celle de SD pour dénommer cet instrument d’action publique régionale supplémentaire propre au développement des ZL. Et si les auteurs de l’arrêté PRD n’ont pas suivi cette suggestion, ce fut seulement au motif que « l’appellation proposée par la Commission pourrait laisser penser que toutes les ZL sont des zones en retard de développement, ce qui n’est pas le cas ».

2.2.2 Le schéma directeur : un instrument d’aménagement du territoire contenant une conception plus intégrée et opérationnelle du développement d’un site

Appréhender le SD au sens du PRD comme un programme de développement paraît constituer une bonne entrée pour en saisir l’une des vocations spécifiques. Il s’agit d’un programme et pas simplement d’un plan, d’un programme de développement, et pas simplement d’affectation (fonctionnelle) générale. Est ainsi suggérée une prise en compte plus large et plus intégrée des différentes dimensions de l’organisation et de l’animation sociales qui sont souhaitées dans un périmètre, qu’il s’agit de traduire de façon précise dans un « plan d’actions » établi à la fois dans l’espace et dans le temps. Porteur d’une stratégie, globale et détaillée, de développement socio-urbanistique pour une zone, le SD tel que conçu dans le PRD se veut plus «  dynamique » que les instruments existants, renvoyant davantage à une « planification active » que passive, à un « urbanisme de projet » plutôt que de protection (voir encadré n°2). 

De façon générale, le SD est le plus souvent présenté comme un outil doté d’une opérationnalité plus grande que les instruments planologiques existants. Cela est vrai par rapport aux instruments planologiques régionaux et sans doute aussi par rapport aux plans communaux de développement. Cela l’est moins, on y reviendra, par rapport aux PPAS qui, intervenant après les SD en ce qui concerne les ZL, sont conçus pour être « plus précis » , donc en un sens, plus opérationnels. Cependant, si les PPAS sont conçus comme plus opérationnels que les SD, c’est uniquement sous l’angle d’une plus grande précision dans la spatialisation des options de développement retenues pour un site. Pour le reste, le SD se veut effectivement plus opérationnel, que ce soit en termes de mobilisation des « preneurs d’initiative », de synchronisation des différentes interventions, publiques et privées, qui sont attendues pour concrétiser les options de développement retenues, ou d’évaluation préalable des moyens que celles-ci impliquent. 

Concrètement, d’après le PRD, les SD à élaborer à propos des ZL « (…) prendront en considération les éléments suivants :
	les mesures spécifiques visant à encourager la rénovation ou la création de logements; 
	le phasage dans le temps des mesures d'aménagement liées aux projets de rénovation ou de développement; 
	le type d'activités liées à d'autres fonctions qui sont privilégiées sur la zone et leur localisation; 
	les mesures à prendre en termes d'aménagement des espaces publics et d'embellissement; 
	la définition des projets d'équipements collectifs ou des infrastructures ainsi que leur ampleur; 
	les liaisons de transport à créer, la définition de la hiérarchie des voiries et des modalités qui doivent leur être affectées; 
	les modes d'intervention publique (programmes intégrés, primes, outils incitatifs spécifiques) qui doivent garantir le développement harmonieux de la zone ». 
On le voit, le SD ne se limite pas à un zonage fonctionnel et protectionnel équivalant à autant d’injonctions à ne pas faire, adressées aux éventuelles initiatives « externes », provenant de propriétaires actuels ou futurs de parcelles de la zone considérée, initiatives formalisées le plus souvent par le dépôt de permis d’urbanisme (ou de lotir) desquels est attendue la dynamique de redéveloppement d’une zone. Plutôt que de laisser venir les initiatives externes éventuelles, en les attendant avec un ensemble de prescrits à respecter, le SD cherche à les mobiliser, à interagir avec celles qui existent déjà ou qui peuvent être pressenties, en vue de construire avec leurs auteurs un projet de développement commun sur un site. 

Encadré n°2 : Le permis d’urbanisme : opérateur réglementaire entre l’organisation publique du territoire et le droit de propriété privée

Comme dans la plupart des pays occidentaux, la question du (re)développement d’espaces urbains s’inscrit en RBC dans un cadre juridique à double face, articulant d’une part, une compétence gérérale d’action au bénéfice d’autorités publiques considérées comme dépositaires de l’intérêt général, et de l’autre, une compétence particulière d’action reconnue à tout propriétaire d’une parcelle de cet espace, fondée sur des prérogatives personnelles attachées au droit de propriété. Le droit de propriété est un droit de l’homme qui est consacré dans la Constitution, à l’article 16 du Titre II, ainsi que dans de nombreux textes conventionnels ou coutumiers internationaux. La définition principielle de sa portée se trouve exprimée dans le célèbre article 544 du Code civil : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ». 

« Selon ce libellé, la liberté est le principe et la limitation l’exception. Aujourd’hui (cependant), comme le note Bernard Pâques, il faut admettre que cette façon de présenter les choses s’est inversée. Toute parcelle du territoire est nécessairement couverte par un plan d’aménagement et son affectation est donc légalement déterminée. La plupart des actes et travaux nécessitent un permis d’urbanisme ou de lôtir. La police est donc devenue la règle et la liberté l’exception. En réalité, les autorités publiques se sont progressivement affranchies des contraintes mises en place par le souci de respecter le droit de propriété, pour ainsi pratiquer des politiques de plus en plus interventionnistes ».

L’interventionnisme public en la matière s’est opéré principalement au travers de plans prescrivant une organisation de l’espace différenciée selon des « fonctions » dévolues à des zones et des usages spécifiques du sol (planification dite spatiale ou passive). Ce faisant, les pouvoirs publics ont établi des bornes juridiques aux interventions projetées par les propriétaires sur leur bien, permettant ainsi de canaliser les modifications des sols, bâtis et voiries envisagés par ceux-ci. Dans ce cadre, la dynamique urbanistique reste cepedant fondamentalement dépendante des initiatives que veulent bien entreprendre les propriétaires. Sauf à être ou devenir eux-mêmes propriétaires de terrains ou de bâtiments – c’est qui en est venu également à constituer l’un des instruments d’intervention publique en la matière –, les pouvoirs publics ne peuvent en effet entreprendre eux-même d’actions à caractère urbanistique. Si ce n’est dans les parties d’un périmètre qualifiables d’espace public et qui relèvent dès lors comme telles de leurs compétences d’action générale. 

Pour (re)développer un périmètre, les pouvoirs publics doivent donc le plus souvent compter, ne fût-ce que partiellement, sur l’initiative éventuelle des propriétaires privés des biens immobiliers situés dans ce périmètre. Du fait de cette situation, certaines personnes privées en sont venues à se spécialiser dans l’acquisition de parcelles ou de bâtiments afin d’en modifier l’état pour en tirer profit. Pour pouvoir être réalisés, les projets déposés par ces promoteurs immobiliers doivent toutefois obtenir une autorisation préalable de la part des autorités publiques compétentes qui sont en règle générale en RBC les Exécutifs communaux, lesquels agissent cependant sous la tutelle de la Région. 

En RBC, cette autorisation préalable revêt le plus souvent la forme d’un « permis d’urbanisme ». Pour obtenir ce sésame, une demande doit être introduite dans les formes auprès de l’administration de la commune concernée, qui instruira le dossier dans un délai déterminé, variable selon les caractéristiques de la demande introduite. Ce délai s’allongera si l’instruction doit comprendre une phase de consultation dans le cadre de « mesures particulières de publicité » (voir l’encadré n°3), et/ou une phase de demande d’avis auprès du fonctionnaire délégué désigné par la Région. Il s’agit dans ce cas d’un avis conforme, c’est-à-dire que les autorités communales ne peuvent décider d’accorder un permis qu’en se conformant strictement à l’avis rendu par le fonctionnaire délégué.

Autorisant des projets précis d’intervention sur le sol ou le bâti d’un périmètre, le permis d’urbanisme est l’instrument le plus opérationnel qui permet aux autorités publiques de réguler les initiatives privées en matière urbanistique. Il se caractérise par une certaine souplesse. D’un côté, le permis d’urbanisme peut être amené à accorder, en les justifiant, des dérogations par rapport aux prescrits règlementaires généraux existants (cependant, jamais s’ils sont établis dans le cadre du PRAS). Dans ce cas, le permis sera toujours rendu sur avis conforme du fonctionnaire délégué, et, le plus souvent, soumis aux mesures particulières de publicité. D’un autre côté, le seul respect par une demande des prescrits généraux établis dans les plans publics d’aménagement du territoire peut ne pas suffire pour amener à l’octoi d’un permis d’urbanisme. Les autorités publiques responsables peuvent en effet conditionner en plus l’octroi des permis d’urbanisme à leur propre conception du « bon aménagement des lieux » concernés par la demande de permis.

(fin de l’encadré)

Est-ce à dire pour autant que, comme on l’a parfois entendu de la bouche d’acteurs impliqués dans le processus d’élaboration du SD sur la ZL « Botanique » (voir les contributions ultérieures), ce projet commun est « entièrement à construire avec toutes les parties prenantes », pourvu que ses caractéristiques finales respectent les prescrits réglementaires ?  Non, car le contenu de tout SD doit s’intégrer dans « le projet de ville » établi dans le PRD. 

Les futurs SD ont en particulier à tenir compte de la priorité 1 du PRD qui affirme notamment que « (l)a Région se doit d'offrir à ses habitants un tissu résidentiel de qualité. Un effort important doit être réalisé pour que la ville attire par ses atouts, qui doivent avoir quelque chose d'original. Cet objectif passe nécessairement par une politique intégrée et ambitieuse entre autres en matière :
	de rénovation urbaine; 
	d'espaces publics; 
	de propreté et de sécurité; 
	d'équipements collectifs; 
	de valorisation du patrimoine ». 	
Du coup, quelle que soit l’ouverture à la participation dont les autorités publiques ou l’auteur de projet feront montre à l’occasion d’un processus d’élaboration d’un SD sur une ZL, certaines options de développement doivent être considérées comme irrecevables a priori, car allant à l’encontre des orientations du PRD. 

Il ne faut toutefois pas exagérer la portée de cette restriction à la marge de manœuvre laissée par le SD aux parties impliquées dans la définition collective du programme de développement d’une ZL. Les orientations de fond qui donnent corps au « projet de ville » que recèle le PRD y sont établies à un degré relativement élevé de généralité, ce qui facilite le consensus à leur propos et laisse ouvert un large éventail de possibilités de traduction plus concrète dans des options de développement singulières pour un site.

2.2.3. Le schéma directeur : un instrument d’aménagement du territoire à portée indicative appelé à potentialiser les instruments existants
	
Plus opérationnels que les autres instruments planologiques existants, les SD n’ont pas vocation à « (…) se substituer aux outils et plans existants à valeur réglementaire et sont d'ailleurs dépourvus de force obligatoire et de valeur réglementaire » . Au contraire, « (…) leur objectif est de générer de tels plans ». Ainsi, « (…) s'ils sont dépourvus de force obligatoire et de valeur réglementaire, (les SD) permettront (…) une identification plus précise des outils urbanistiques existants, appelés à intervenir dans la réalisation de ces schémas (PPAS, permis d'urbanisme d'ensemble, permis de lotir, RCU, expropriations,...) ». 

Doté d’un « (…) caractère strictement indicatif », un SD est donc appelé à s’inscrire pleinement, et explicitement, dans le cadre dessiné par les instruments de planification et de programmation, régionaux et communaux existants. En particulier, « (l)e schéma directeur préfigurera les grandes tendances d'aménagement ou de réaménagement d'un territoire pour lequel le recours à un PPAS s'avérerait insuffisant pour définir des programmes portant sur des zones relativement vastes ». 

Au sein des instruments publics d’aménagement du territoire, l’articulation entre SD et PPAS semble ainsi particulièrement cruciale, puisque le SD, instrument régional à portée indicative, est conçu pour prendre place, chronologiquement, juste avant l’élaboration par les autorités communales (agissant sous tutelle régionale) d’un PPAS, texte qui revêt lui une portée réglementaire. Procéduralement, dans le cas où la zone concernée par un PPAS relève d’une ZIP au PRD, ce qui est le cas d’une ZL, le Gouvernement régional peut décider l’établissement (par la commune) d’un PPAS relatif à cette zone. Il lui appartiendra alors de « traduire » les options de développement retenues dans le SD qu’il aura approuvé en rapport avec une ZL dans l’arrêté invitant la commune concernée à établir un nouveau PPAS ou à réviser le PPAS qui existerait déjà.

Equivalent communal du PRAS, auquel il ne peut déroger que de façon exceptionnelle (voir l’encadré n°1), le PPAS est appellé à intégrer des prescrits plus précis que ceux contenus dans le PRAS portant notamment sur l’implantation et le volume des constructions, ainsi que sur l’esthétique des constructions et leurs abords. Si l’on veut donner crédit à l’affirmation selon laquelle le SD n’a pas vocation à remplacer les instruments existants, il faut en déduire que le SD ne devra pas être aussi précis qu’un PPAS concernant la description des interventions urbanistiques à mener sur une zone. Sous peine de vider de leur sens lesdits PPAS, le degré d’opérationnalité accrû qu’entendent incarner les SD devra donc toutefois s’établir à un niveau de précision supérieur à celui qui est attendu d’un PPAS.

2.2.4. Le schéma directeur : un instrument d’aménagement du territoire destiné à forger un consensus entre les acteurs concernés

De portée indicative, mais dotés d’un caractère élevé d’opérationnalité afin de rendre plus efficaces les instruments existants de la politique régionale d’aménagement du territoire puissent, les SD doivent viser à « (…) permettr(e) une meilleure coordination entre les différents acteurs concernés ». Les SD « (…) ser(ont) élaboré(s) en vue de concilier au mieux les objectifs et les attentes des différents acteurs et de transcender d'éventuelles logiques concurrentielles ». Le recours aux SD pour (re)développer une ZL s’inscrit ainsi clairement dans une approche de type partenarial de l’action publique. Dans celui-ci, les autorités publiques et les acteurs privés entrent en relation sur un mode réticulaire plutôt que pyramidal, « horizontal » plutôt que « vertical », en suivant le modèle de « la gouvernance » plutôt que celui du « gouvernement ».

Cette vocation particulière des SD semble devoir être mise en lien avec la deuxième condition transversale de mise en œuvre du projet de ville retenue par le PRD, intitulée « Un consensus fort, mobilisant l'ensemble des acteurs du développement urbain ». Dans la section du PRD qui lui est consacrée, on peut lire : « Ce consensus qui doit permettre de mobiliser tous les acteurs du développement urbain, c'est-à-dire les habitants, le monde associatif, les milieux économiques, les pouvoirs publics, ... ne pourra être atteint que si chacun a le sentiment d'y être impliqué. (…) L'institution régionale ne peut pas porter seule le développement de la ville. À l'instar d'autres villes européennes, il faut rallier l'ensemble des acteurs urbains autour du projet de ville et les associer à des réalisations concrètes (…). Il manque à Bruxelles "des coalitions de développement" réunissant autour d'objectifs communs les habitants et les acteurs politiques, économiques, administratifs, associatifs et académiques. Ces "coalitions de développement" supposent la mise en commun de ressources, l'engagement et la prise de responsabilité dans les projets ». 

La rhétorique utilisée dans la deuxième condition transversale du PRD est emblématique d’une conception de l’action publique pouvant se revendiquer de  « la gouvernance ». On remarquera qu’elle inclut que « les habitants » parmi les « acteurs concernés ». L’assimilation n’a pas qu’une portée symbolique, puisqu’au titre d’ « acteurs concernés », «  (…) ces acteurs sont concernés par l'ensemble des processus de concertation et de participation permettant l'élaboration, l'adoption et la réalisation des plans et des projets tant au niveau du quartier que de la commune et de la région. Les processus, éminemment démocratiques, méritent d'être évalués et, le cas échéant, améliorés notamment en termes de communication ».

Force est pourtant de constater que dans les passages du PRD qui sont consacrés aux SD, « les habitants » ne semblent pas être considérés comme des « parties prenantes » à traiter sur le même pied que d’autres acteurs dont le SD doit chercher à concilier les attentes et qu’il doit associer à son élaboration. Il est dit par exemple que « (l)e schéma directeur est un instrument dynamique permettant de concrétiser les objectifs de consensus large, de cohérence de l'action des pouvoirs publics et de partenariats public/privé développés dans les conditions transversales ». Si des acteurs particuliers sont mis en exergue dans le processus de mobilisation et de concertation que doit impliquer l’élaboration d’un SD,  il s’agit plutôt d’autres catégories d’acteurs que « les habitants ». Lesquels ?
Premièrement, il s’agit des acteurs économiques privés. Ce sont eux qui sont visés par la 5ème condition transversale du PRD qui en appelle à la promotion des « partenariats public/privé » (PPP). Selon celle-ci,  « (l)es moyens des pouvoirs publics sont limités. Il est donc essentiel de mobiliser le secteur privé, des particuliers aux grands investisseurs, dans le cadre de la politique de rénovation urbaine ou de la réalisation de grands projets. (…)Afin d'accélérer le processus de revitalisation entamé ces dernières années, la Région et le secteur privé se doivent de développer une réelle culture de partenariat, fondée sur des objectifs et un cadre clairs et stables. Les projets d'investissement d'une certaine ampleur, soumis par le secteur privé, doivent bénéficier d'un accompagnement spécifique de qualité. Cette culture de partenariat doit tenir compte des contraintes de rentabilité du secteur privé tout en amenant ce dernier à rencontrer les objectifs d'intérêt général définis par les pouvoirs publics ».
Deuxièmement, il s’agit des acteurs publics autres que le MRBC. Ces acteurs-là sont visés par la 3ème condition transversale du PRD intitulée « Cohérence de l’action des différents pouvoirs publics ». Selon celle-ci, « (…) le problème de coordination des différents intervenants publics est particulièrement aigu à Bruxelles. (…) Un effort plus important devra donc être réalisé pour rendre l'action des différents pouvoirs publics plus transparente, cohérente et efficace. Dans le cas de projets précis d'une certaine ampleur, des structures de gestion spécifiques devront sans doute être mises en place afin d'assurer l'efficacité des partenariats ».
Parmi ces autres acteurs publics en question, « (…) les communes bruxelloises sont des interlocutrices privilégiées dans la mise en œuvre (du) plan régional : outre le fait que de nombreuses politiques indiquées dans le plan régional doivent être exécutées par -et avec la collaboration- des communes (problèmes de sécurité, de propreté, d'aménagement des espaces publics, etc.), certains domaines d'action qui relèvent des compétences communales sont critiques pour le développement régional et l'attractivité urbaine, comme les équipements de proximité, la mobilité, et les services à la population ». 
Les relations communes-Région sont ainsi appelées à se baser davantage sur la recherche d’orientations politiques communes que sur l’exercice autonome par chaque « niveau de pouvoir » de ses prérogatives institutionnelles respectives. L’objectif est d’éviter que ces relations ne se déroulent à la manière d’une partie de ping-pong : au pouvoir d’initiative réglementaire des communes, répond le pouvoir de la tutelle régionale de censurer ces initiatives communales mais rarement de s’y susbtituer. De sorte qu’en cas de désaccords persistants ou d’indifférence réciproque, chaque niveau de pouvoir « renvoie la balle » à l’autre, avec pour conséquence un blocage de l’action publique.
Les considérations qui précèdent suggèrent que la coordination entre acteurs qu’est censée générer l’élaboration d’un SD est appelée à se faire en priorité d’abord vis-à-vis des autorités communales concernées, ensuite par rapport aux acteurs économiques privés impliqués, et seulement enfin, à l’égard des habitants. Cet ordre de priorité se réflète en partie dans l’exposé de la procédure d’adoption des SD qui se trouve dans le PRD. Selon celui-ci,  « (l)e Gouvernement (régional) désigne un auteur de projet qu'il charge de l'élaboration du schéma. Il désigne également un comité d'accompagnement qui regroupe l'ensemble des acteurs intéressés comprenant notamment les communes concernées. Le résultat de l'étude est soumis à une consultation publique et, ensuite, à la Commission Régionale de Développement (CRD). Le schéma directeur est adopté par le Gouvernement après avis de la CRD ». 

Si on met de côté la phase de consultation de la CRD, qui intervient tout à la fin du processus d’élaboration d’un SD, tout juste avant son adoption par le Gouvernement régional, on peut circonscrire deux phases durant lesquelles l’auteur du projet de SD est tenu d’avoir des échanges avec des « acteurs extérieurs ». La première phase a lieu tout au long du processus d’élaboration du SD et a pour cadre un comité d’accompagnement dont tout « acteur intéressé » a vocation à faire partie mais qui doit comprendre en tout cas « les communes concernées ». La seconde n’intervient elle qu’à la fin du processus, puisque portant sur « le résultat de l’étude », et tient dans une consultation publique dont les modalités ne sont pas précisées. En tout cas, il n’est pas fait référence à la procédure habituelle de consultation publique en matière d’aménagement du territoire et de l’urbanisme en RBC, celle associée aux « mesures particulières de publicité » (voir encadré n°).

Encadré n°3 : La procédure participative la plus diffusée dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme en RBC : l’enquête publique et l’audition devant la commission de concertation

Dès 1979, le plan de secteur pour l’agglomération bruxelloise comprenait une procédure de consultation publique dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, faisant suite notamment à une série de luttes urbaines qui souhaitaient voir prendre en compte « l’avis des habitants ». Les bases générales actuelles de cette procédure sont définies dans le COBAT parmi les « mesures particulières de publicité » (MPP). La procédure en question concerne tout projet public de plans d’affectation ou de développement et de règlements d’urbanisme, ainsi que toute demande de permis d’urbanisme qui comprendrait des dispositions pour lesquelles des prescrits réglementaires exigent l’application des MPP, ou qui visent à obtenir une dérogation aux prescrits réglementaires en vigueur. La procédure s’articule autour de deux phases : l’ « enquête publique » d’un côté, et « la commission de concertation », de l’autre.

Durant l’enquête publique, « quiconque le souhaite » peut aller consulter le dossier à l’administration communale, recevoir des explications supplémentaires à ce sujet auprès du fonctionnaire ou du service désigné, adresser par écrit ou oralement ses observations et « réclamations » au service de l’urbanisme de la commune, et demander à être ensuite entendu par la commission de concertation. Nul besoin donc d’exciper d’une qualité particulière pour exprimer son avis. Il n’est pas nécessaire par exemple d’être domicilié dans la commune. Le simple fait de souhaiter donner son opinion suffit pour que l’avis soit officiellement pris en compte et pour donner le droit à être entendu par la commission de concertation.

Une enquête publique dure en général deux semaines. Sa durée et son objet, ainsi que d’autres éléments pratiques, sont annoncée par des avis standardisés, les fameuses « affiches rouges » (voir photo). Ces avis sont placés dans des endroits publics situés dans la zone sur laquelle porte la demande ou le projet soumis à l’enquête. Ils peuvent également être diffusés par d’autres biais, par voie de presse ou en les rendant consultables en ligne sur des sites web, par exemple.

La commission de concertation est un organe créé au sein de chaque commune. Elle se compose de cinq membres : l’échevin de l’urbanisme de la commune concernée qui la préside (et peut être accompagné de membres de son administration), deux représentants de l’AATL du MRBC, l’un issu de la Direction de l’urbanisme, l’autre de la Direction des Monuments et des Sites, et deux représentants issus chacun d’organismes para-publics bruxellois, l’un provenant de la SDRB (Société de développement pour la Région de Bruxelles-Capitale), et l’autre de l’IBGE (Institut bruxellois de gestion de l’environnement). 

Cette commission est chargée de rendre un avis motivé, adopté à la majorité de ses membres, auprès du Collège des Bourgmestres et Echevins de la commune concernée par le dossier. Cet avis prend en considération les opinions qui ont été émises dans le cadre de l’enquête publique et lors de la partie publique de la réunion de la commission. En effet, si l’avis de la commission est délibéré in fine à huis clos, il est précédé par une réunion publique à laquelle ont été convoqués, outre les demandeurs, toute personne qui en a fait la demande au cours de l’enquête publique. Chaque participant au volet public de la réunion de la commission peut en outre se faire accompagner par deux conseillers. Si l’on peut donc effectivement parler de concertation dans le cadre de la procédure qui est évoquée ici, celle-ci se déroule essentiellement entre les membres de la commission. Il ne s’agit pas d’une concertation avec le public, vis-à-vis duquel les échanges s’opèrent principalement sur le mode de la consultation.

(fin de l’encadré)

S’il n’est donc pas exclu que « les habitants » puissent être associés au processus d’élaboration d’un SD sur le mode de la concertation, par le biais d’une présence au sein des comités qui accompagnent le processus, il n’est pas exclu non plus que leur avis ne puisse s’exprimer que sur le mode de la consultation, en bout de processus. En l’absence de plus de précisions, c’est aux pouvoirs publics régionaux qu’il appartiendra, notamment dans la rédaction des avis de marché destinés à sélectionner l’auteur chargé d’élaborer un SD, d’établir si la balance doit pencher, vis-à-vis des habitants, davantage du côté de la « concertation tout au long du processus » ou bien de la ‘simple’ « consultation sur les résultats du processus ».

Quel que soit le côté vers lequel la balance penchera dans les processus concrets d’élaboration des SD, on peut faire dès à présent l’hypothèse qu’aux deux grandes phases participatives qui rythment le processus d’élaboration d’un SD, avant son adoption provisoire par le Gouvernement régional, correspondent deux types différents de « participation » à l’action publique. Dans la première phase, durant laquelle une concertation est appelée à se dérouler entre « acteurs intéressés », au sein du comité d’accompagnement, la participation se fait plutôt sur le mode de « la gouvernance ». Alors que dans la phase de consultation publique, quelles que soient les modalités qui seront retenues, celle-ci opère davantage sur le mode traditionnel de « la participation des habitants ».

Encadré n°4 : la participation des habitants : entre citoyenneté et gouvernance

Comme tout Etat moderne, l’Etat belge repose sur l’établissement d’une séparation entre d’une part, l’Etat, forme institutionnelle du Pouvoir exercé sur un territoire et les personnes qui s’y trouvent, et de l’autre, ses « sujets ». Se voulant une « démocratie représentative », les institutions politiques établies dans le cadre de l’Etat belge sont censées toutefois exercer leurs pouvoirs au nom et au bénéfice d’une communauté humaine particulière, la nation belge, dont les membres se voient en principe reconnaître des droits politiques. Ceux-ci consistent, en gros, à pouvoir se présenter à des postes établis dans le cadre de ces institutions politiques (droit d’éligibilité, droit d’accès aux emplois publics, etc.), à pouvoir concourir à l’élection des « représentants » qui occuperont certains postes de direction « à leur place et en leur nom » dans ces institutions politiques, à pouvoir faire entendre leur avis auprès de ceux qui sont habilités à exercer l’autorité publique (droit de pétition, possibilité d’obtenir la tenue d’une consultation populaire à l’échelle locale, etc…). 

Au sens large du terme, la participation politique désigne l’usage de ces différentes modalités institutionnelles d’implication des personnes « privées » au sein des institutions officielles de l’Etat. Qu’il s’agisse des institutions de l’autorité « centrale » à la participation desquelles peuvent avoir accès l’ensemble des citoyens domiciliés dans l’Etat (et depuis peu, de façon limitée, les citoyens expatriés). Ou bien qu’il s’agisse des institutions des autorités fédérées (Régions et Communautés) et décentralisées (Provinces et Communes), à la participation desquelles peuvent avoir accès les citoyens domiciliés dans les limites territoriales des entités concernées. Mais qui sont les citoyens ?

Historiquement, par « citoyens », on entendait les personnes qui faisaient partie de la nation, qui possédaient la nationalité de l’Etat belge. Les étrangers même résidant sur le territoire depuis un certain nombre d’année étaient exclus. Ce n’est que récemment, notamment dans le cadre de la construction européenne et de l’établissement à l’échelle de l’Union européenne d’une « citoyenneté européenne », que le bénéfice de certains droits politiques, comme le droit de vote et d’élégibilité, a aussi été accordé à des résidents ne possédant pas la nationalité belge. Pour bénéficier de façon effective de ces droits, ces résidents étrangers doivent demander à se faire inscrire au registre des électeurs, alors que les résidents belges y sont inscrits automatiquement. Les résidents étrangers doivent ainsi démontrer par une démarche concrète leur volonté d’être considérés, du point de vue des droits (-obligations) politiques, comme membres de la communauté humaine de référence de l’Etat belge. Cette double condition, « objective » / la résidence et « subjective » / la démarche d’inscription, est censée indiquer dans leur chef un intérêt pour la chose publique, pour les affaires de la cité, qui leur permet d’être assimilés sous cet aspect aux citoyens « normaux », nationaux.

A côté de ces modes classiques de participation ancrés, directement ou indirectement, dans la citoyenneté, une série de mécanismes consultatifs ont été instaurés dans le cadre de diverses institutions ou politiques ont été ouverts à « quiconque ». A commencer par la procédure participative la plus répandue en RBC en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme dont il a été question dans l’encadré n°3. Même si dans ce cas, il s’agit d’une procédure qui fut instaurée à la suite de luttes sociales menées au nom d’un collectif humain particulier, « les habitants » (appellation qui n’équivaut pas nécessairement à celle de riverains), son accessibilité est juridiquement, totale. Nul besoin d’être national, ni même d’être résident : « quiconque le veut, le peut ». Il n’y a donc pas dans cette forme-ci de participation de nécessité d’être reconnu au préalable comme membre d’un collectif humain prédéterminé, que ce soit en raison de sa nationalité, de sa résidence, ou de tout autre critère. Du fait qu’ils permettent à quiconque qui le souhaite de les utiliser, de tels mécanismes s’ecartent radicalement du modèle de participation classique de la citoyenneté, pour se rapprocher d’une conception de la participation qui est véhiculée par ce modèle particulier d’action publique, que constitue « la gouvernance » (voir précédemment).

Pour le dire brièvement, dans le modèle de la gouvernance, les types d’acteurs appelés à « participer » sont potentiellement plus nombreux, puisqu’ils ne se limitent pas aux seuls citoyens et assimilés. Quiconque a (« acteur concerné ») ou montre (« acteur impliqué ») un intérêt pour la chose à propos de laquelle des mécanismes participatifs sont prévus, peuvent prendre part à ces mécanismes. Si l’on prend l’exemple du développement d’un périmètre urbain, il peut s’agir de groupes privés marchands dont le siège social n’est pas établi dans le périmètre, d’associations privées de promotion de cause, de chercheurs scientifiques s’intéressant au développement urbain en général ou du périmètre considéré en particulier, d’usagers d’activités ou d’équipements proposés dans la zone, etc.

Dans le modèle de la gouvernance, l’invite à participer ne dépend donc pas, comme dans le modèle de la citoyenneté,  d’un lien d’attachement avec la communauté humaine au nom de laquelle une autorité publique est instituée, ni de la reconnaissance (explicite) par cette autorité de droits politiques. Seuls l’intérêt ou la mobilisation suffisent. Même la qualité de citoyen de l’Etat résidant sur le territoire d’une des entités infraétatiques concernées par un projet de développement d’une zone (Régions, communes…) pourrait ne pas suffire pour être invité à participer, dès lors que l’on entendrait par « acteurs intéressés » des personnes déjà effectivement mobilisées ou concernées par le développement de cette zone.

Si donc la participation à la sauce « gouvernance » se différencie de la procédure qui a historiquement incarner « la participation des habitants » dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme en RBC, ce n’est pas tant du point de vue de la qualité qui amène à être invité à participer. C’est beaucoup plus du fait de la nature, ou de l’intensité, que doit revêtir cette participation. La participation dans le cadre du modèle de la gouvernance est entendue beaucoup plus sur le mode de la concertation, de la délibération collective entre tous les acteurs impliqués, alors que « la participation des habitants » telle qu’elle s’est concrétisée dans les procédures de MPP, s’effectue sur un mode essentiellement consultatif, dans lequel toute personne peut « donner son avis », mais n’est pas nécessairement impliquée dans un processus de délibération collective.

(fin de l’encadré)

Ayant présenté les caractéristiques générales qu’est appelé à revêtir tout SD, selon le PRD, nous allons à présent mettre en lumière quelques caractéristiques du cadre spécifique dans lequel s’est inscrit le processus d’élaboration du SD pour la ZL « Botanique ». 

3. Prescriptions juridiques, orientations politiques et mobilisations sociales pesant sur l’élaboration du schéma directeur de la CAE

Dans un premier temps (section 1), on évoquera le contexte juridique, en décrivant les principales caractéristiques attribuées à l’espace de la CAE au sein des différents plans régionaux et communaux d’aménagement du territoire. Dans un second (section 2), on se penchera sur les principales mobilisations sociales en faveur du redéveloppement du site qui étaient en cours au moment du lancement du processus d’élaboration du SD pour la CAE.

3.1 Les zones et programmes de développement de la Cité au moment du lancement du processus d’élaboration du SD 

Le site de la CAE se trouve inscrit dans des zones spécifiques, tant au PRAS (texte à valeur réglementaire) que dans le PRD et le PCD de la Ville de Bruxelles (textes de portée indicative).

3.1.1 La CAE : ZIR n°11 du PRAS de 2001

Au PRAS, la CAE est reprise parmi les 14 ZIR, en tant que ZIR n°11 (voir carte n°1).  Comme toute ZIR, son aménagement doit juridiquement faire l’objet de l’élaboration d’un PPAS par la commune concernée. S’agissant par là de « préciser des dispositions du PRAS », le Gouvernement régional est habilité à prendre l’initiative de charger la commune concernée d’élaborer, dans un délai donné, un tel PPAS, conformément aux principes que le Gouvernement aura arrêtés. « En l'absence de tels plans, seuls sont autorisés les actes et travaux conformes à la prescription relative à la zone de forte mixité et au programme des zones concernées, après que ces actes et travaux auront été soumis aux mesures particulières de publicité » (enquête publique  et commission de concertation, voir l’encadré n°3). 

En ce qui concerne la ZIR n°11, le programme spécifique est le suivant :
« Cette zone est affectée aux logements, aux commerces de proximité, aux bureaux, aux activités productives et aux équipements d'intérêt collectif ou de service public.
La superficie de plancher affectée aux logements ne peut être inférieure à 35 % de la superficie totale de plancher dans la zone.
La composition urbaine de l'ensemble vise à l'amélioration de la perméabilité piétonne et cyclable du site et à l'aménagement du boulevard Pachéco entraînant la réduction de sa largeur carrossable. L'accès vers le boulevard Saint-Lazare sera maintenu ».
Soulignons ici que la ZIR n°11 n’intègre cependant pas la Tour des Finances, avec pour conséquence que tout projet d’intervention sur celle-ci échappe aux contraintes juridiques spécifiques pesant sur une ZIR. La société Breevast, propriétaire de la Tour et copropriétaire du restant de la Cité, l’a bien compris. Elle introduit en 2004 une demande de permis d’urbanisme pour un projet de rénovation de la Tour, incluant son désamiantage. Ce projet maintenait l’affectation exclusive de la Tour en bureaux, en réduisant cependant leur surface totale de 10 % (22.000 m²), tout en modifiant son esthétique : abords plus verdoyants, emprise au sol moins massive, retournement de la face de la Tour qui « regardera » désormais le Boulevard du Jardin botanique alors qu’elle lui montrait auparavant une façade aveugle, etc.. Malgré le souhait des milieux associatifs de voir le sort de la Tour joint au reste de la CAE, le permis fut obtenu en 2004, et les travaux commencèrent en janvier 2005 pour une fin prévue mi-2008.

3.1.2. La CAE dans la ZL n°6 du PRD de 2002

Au PRD, la CAE figure, avec la Tour des finances cette fois, parmi les 16 ZL, mais pas parmi les 6 qui ont été retenues comme prioritaires. Elle se trouve englobée dans la ZL n°6 « Botanique » (voir carte n°2), qui s’étend de part et d’autre de la rue royale et du boulevard du Jardin botanique, s’étirant jusqu’à la place Rogier et aux boulevards du Centre. Cette zone est donc beaucoup plus large que la ZIR n°11 du PRAS.

Les auteurs de l’arrêté établissant le PRD justifient la qualification de ZL au bénéfice de ce périmètre de la manière suivante : le statut de ZL permet ici « (…) d’appréhender des sites qui bien que n’étant pas proches fonctionnent de manière commune, tels le boulevard Botanique, la porte de Schaerbeek, la place Rogier et les boulevards centraux vers la place de Brouckère » . Ils notent « (…) que cette zone comprend plusieurs immeubles "Tours" dont la réaffectation doit être envisagée; qu’elle comprend également des espaces publics structurant d'importance régionale dont le réaménagement est à l’étude et qu’elle comprend également la cité administrative classée en zone d’intérêt régional n° 11 du plan régional d'affectation du sol ».

On le sait, pour le PRD, l’outil propre au développement des ZL est le SD qui n’a toutefois qu’une portée indicative et n’a pas pour vocation de se substituer aux autres instruments existants, notamment de portée réglementaire, en particulier le PPAS (voir avant, partie 2). Comme les ZL sont des ZIP, le COBAT habilite le Gouvernement régional à prendre l’initiative de charger la commune concernée d’élaborer, dans un délai donné, un PPAS, conformément aux principes que le Gouvernement aura arrêtés pour le développement de ces zones. Si la situation est donc similaire de ce point de vue à ce qui prévaut pour une ZIR, il faut toutefois souligner que les protections juridiques prévues par le PRAS pour les ZIR en l’absence de PPAS traduisant le programme prévu (voir la section précédente) n’ont pas d’équivalents pour les ZL. 

3.1.3. La CAE dans plusieurs zones du PCD de 2004 de la Ville de Bruxelles 

Faisant référence au programme établi par le PRAS pour la ZIR n°11, le PCD adopté en avril 2004 par la Ville de Bruxelles envisage, dans ses lignes de force :

 « La reconstruction, à front du boulevard Pacheco, le long de la Cité Administrative de l’Etat, ainsi que sur la dalle, dans l’axe de la rue du Congrès, d’un ensemble mixte de logements de qualité et de grandes infrastructures. En ce qui concerne la Cité Administrative de l’Etat (CAE) proprement dite, elle devrait être partiellement reconvertie en logements. Si une étude de faisabilité doit être menée au préalable au niveau des sources possibles de financement de cette opération, des projets d’études sont engagés au niveau fédéral ».

Le PCD comporte 3 cartes spatialisant les 3 « objectifs majeurs » du « projet de ville ». 

Sur la carte n°1, « revitalisation de l’habitat », la zone de la CAE est inscrite en zone de « revalorisation prioritaire de la fonction résidentielle », dans laquelle on prévoit de mener des « opérations de logement localisées » à concurrence de 25.000 m² et de créer un espace vert.

Sur la carte 2, « soutenir un développement économique intégré », la zone de la CAE figure dans une grande zone où il s’agit de « rétablir la mixité des fonctions », avec spécifiquement pour elle l’indication de l’objectif de « reconvertir le site » ; le boulevard Pacheco étant classé lui en « axe structurant prioritaire pour la Ville ».

Sur la carte n°3 enfin, « promouvoir un environnement durable », la zone de la CAE intègre un « espace vert à créer » et un « projet de maillage vert communal ».

Sur aucune de ces cartes, la Tour des finances n’est détachée du reste de la Cité.

Après avoir présenté les prescrits juridiques et les orientations politiques pesant sur la CAE au moment du lancement du processus d’élaboration d’un SD pour la ZL «n°6 « Botanique », nous allons maintenant évoqué brièvement les mobilisations autour du redéveloppement de ce site qui étaient en cours à ce moment-là.

3.2 Les mobilisations autour du développement de la Cité au moment du lancement du processus d’élaboration du SD

Le lancement par le Gouvernement régional, en juin 2005, de l’appel d’offre restreint destiné à sélectionner un auteur de projet pour l’élaboration du SD pour la ZL n°6 « Botanique » intervient en même temps que se clôturent deux processus ayant pour objet de définir des perspectives de (re)développement pour la CAE, alors que les travaux de rénovation-transformation de la Tour des finances ont commencé (voir avant, la section précédente). L’un provient des propriétaires du site (section 1), l’autre du Gouvernement régional (section 2). Ces deux processus partagent deux traits en commun : avoir été sous-traités auprès de personnes ou groupes déjà mobilisés autour de la reconversion du site de la CAE au cours des années 2003-2004 (voir le début de cette contribution, ainsi que la contribution précédente de Michel Hubert), et vouloir cadrer les futures orientations de développement de la CAE qui seront retenues dans le SD.

3.2.1. Le « groupe de travail international pour la restructuration de la CAE »  animé par le bureau d’architectes Polaris, conventionné pour ce faire par la société propriétaire du site

En septembre 2004, alors que le Festival Plein Open Air, organisé sur le site de la CAE, se termine, la société propriétaire du site va suivre les conseils de Disturb, l’une des association les plus impliquées dans les mobilisations autour du devenir de la CAE, et va s’adresser au bureau Polaris Architects pour qu’il coordonne l’organisation d’un « concours à idées » auprès de jeunes architectes-urbanistes européens.

Fondé en 2001, notamment par François Thiry, Polaris Architects se singularise par sa vocation affichée de promouvoir des pratiques architecturales innovantes, tant dans leur concept que dans leurs dynamiques de production. Le bureau réalisa ainsi par exemple en 2003, sous la direction de François Thiry, une enquête sur les pratiques culturelles architecturales dans le cadre du futur Libre blanc de l’Architecture promu par l’Institut supérieur d’architecture « La Cambre ». Ce travail aboutit entre autres à la collation d’un « ensemble de projets culturels, expérimentaux, didactiques, militants, artistiques, reflets des débats qui animent la société contemporaine » . 

Rédacteur en chef de la revue belge d’architecture « A+ », intervenant au colloque « Quel avenir pour la Cité administrative ? » organisé en novembre 2003 par les associations Disturb et City Mine(d) en novembre 2003, François Thiry fait partie de l’équipe qui au sein de Polaris se charge de la mission confiée par les promoteurs. Plutôt que d’organiser un concours d’architecture « classique », le bureau Polaris suggère de réunir sous «  la forme non concurrentielle d’un groupe de travail » , cinq - finalement quatre, l’une des sélectionnées déclinant l’offre -  architectes-urbanistes européens sélectionnés parce qu’ils remplissaient certains critères préétablis par le bureau : « Agés de trente à quarante-cinq ans, ils représentent une génération émergente de concepteurs actifs au niveau européen, expérimentés en partenariats publics-privés, très spécialisés en urbanisme stratégique, lauréats de prix et concours internationaux ». 

Sous la coordination du bureau Polaris, les architectes-urbanistes sélectionnés ont été invités à travailler sur des scénarios spécifiques, mais de façon collective, sur la base d’un même cahier des charges et en participant à des « workshops » communs dans lesquels des experts extérieurs étaient invités. Réalisés en 3 D (voir photos n°2, 3, 4, 5), les quatre scénarios furent présentés à leur commanditaire début juin 2005. Le rapport de synthèse les exposant sera retenu parmi les « documents à consulter » dans le cahier des charges relatif à l’appel d’offre restreint lancé par le Gouvernement régional en vue de sélectionner un auteur de projet pour l’élaboration du SD pour la ZL n°6 « Botanique » (voir plus loin).

La démarche entreprise par les propriétaires du site, via le bureau Polaris, mérite qu’on s’y arrête quelque peu pour essayer d’en saisir le sens particulier. En ne se contentant pas d’attendre passivement qu’un SD soit adopté, les propriétaires du site contribuent à mettre de la pression sur les pouvoirs publics régionaux afin qu’ils arrêtent rapidement un programme pour la Cité qui permette aux promoteurs d’entreprendre les interventions jugées nécessaires pour rentabiliser leur achat. Cependant, leur initiative est originale en ce qu’elle marque un rapprochement entre le monde des promoteurs et la mouvance associative militante de l’architecture belge contemporaine. Symbole de cette conciliation : le recours par les promoteurs au concours d’architecture, procédure revendiquée par les « jeunes architectes-urbanistes militants » auprès des pouvoirs publics bruxellois pour le redéveloppement des zones urbaines stratégiques.

Mais justement ce faisant, les propriétaires du site agissent… comme des pouvoirs publics, ou plutôt comme les pouvoirs publics devraient le faire dans l’esprit de la « génération émergente et militante » des architectes-urbanistes. Encore qu’il faille noter que le recours au dispositif du concours d’architecture s’inscrit comme une phase transitoire et consultative  d’un processus dans lequel la conception du projet opérationnel a été confié par les propriétaires du site dès 2003 à deux bureaux d’architectes préchoisis, Jaspers et Eyers, d’un côté, KPF, de l’autre (voir le début de cette contribution). Toujours est-il qu’il est symptomatique de constater que les propriétaires du site ne se présentent pas seulement comme « promoteurs immobiliers » mais aussi comme « développeurs de projet », comme producteurs d’un concept global de développement pour une zone… objectif que les pouvoirs publics régionaux ambitonnent justement d’atteindre par le bais de l’élaboration d’un SD. 

En recourant à la démarche inspirée par le bureau Polaris, « (…) le maître d’ouvrage adopte une stratégie anticipatrice, à l’écoute des diverses parties en présence et susceptible de contribuer à la réflexion en cours des pouvoirs publics, dans la perspective du futur Plan particulier d’Affectation des sols (PPAS) ». En agissant de la sorte, les promoteurs cherchent donc toujours à « vendre » un concept clé sur porte aux pouvoirs publics, demeurant ainsi dans la dynamique classique en matière urbanistique (voir l’encadré n°2). Mais en amont de l’introduction des demandes de permis destinés à permettre la réalisation de ce concept, ils se comportent ici comme une autorité publique pourrait le faire. Ils font usage d’ailleurs d’instruments semblables : expertise extérieure pour la conception du projet, appel d’offre restreint, cahier des charges, comité d’accompagnement (les propriétaires du site et le bureau Polaris encadrant le travail des architectes-urbanistes sélectionnés au sein du groupe de travail international), etc.

Plus encore, les promoteurs-développeurs de la CAE semblent reprendre à leur compte la démarche partenariale d’action publique évoquée notamment dans la troisième condition transversale du PRD (voir avant, partie 2). Disant vouloir alimenter la réflexion des pouvoirs publics préalablement à la prise de décision, les propriétaires de la Cité en sont venus, par l’entremise du bureau Polaris, à associer aux travaux du groupe de travail international des représentants des autorités communales (dont Philippe Itschert du Cabinet Simons) et régionales (dont Benoît Périlleux, directeur de la cellule « Etudes et planification » de l’AATL, et Ariane Herman du Cabinet Picqué). Pareille association marque « concrètement » la volonté des propriétaires de la CAE de traiter les autorités publiques comme des partenaires et leur souhait d’être traités en retour comme tels par ces mêmes autorités publiques. L’image renvoyée est bien celle d’une alliance entre forces du marché et autorités étatiques pour une cause commune, soit l’essence même du concept de partenariat privé-public

3.2.2. La « plateforme locale » animée par le BRAL, conventionné pour ce faire par le Gouvernement régional

Tandis qu’à l’invitation de Disturb, les promoteurs mettaient en place un processus d’élaboration par de « jeunes architectes-urbanistes européen » de divers scénarios de reconversion du site acceptables pour eux, peu après, à l’invitation du BRAL, comme on le sait (voir partie 1), le Gouvernement régional confiait à cette même association, pour l’année 2005, la mission de « faciliter la concertation entre les habitants et le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale dans le cadre de l’élaboration de plans de développement de Zones d’intérêt régional ou de Zones Levier ». 

En l’absence de comités de quartier solides pré-existant dans les quartiers environnants (essentiellement, Notre-Dame aux Neiges, Saint-Josse/Botanique et les Bas-Fonds), le BRAL prend le parti de constituer une « plate-forme locale », regroupant au départ une petite dizaine de personnes, pas nécessairement des riverains, dont une part significative provienne du tissu associatif. Au cours du 1er semestre de l’année, deux réunions seront tenues, l’une d’information et de préparation, l’autre sous la forme d’un « atelier de quartier », destiné à produire une analyse de la situation quartier par quartier et des liens, actuels et souhaités, reliant ses quartiers à la CAE. 

Une troisième réunion eut lieu début juillet pour établir un rapport de synthèse des réunions précédentes (encadré n°5). Ce document figurera lui aussi, comme la synthèse du « concours à idées » lancé par les propriétaires du site, parmi les « documents à consulter » indiqués dans la cahier des charges auquel fait référence l’appel d’offre restreint lancé en juin pour sélectionner un auteur de projet pour l’élaboration du SD « Botanique » (voir la partie 4). La réalisation de ce travail de synthèse fut quelque peu précipitée, du fait que le Cabinet Picqué refusa d’accéder à la demande de la plate-forme locale, relayée par le BRAL, de pouvoir faire des commentaires sur le cahier des charges avant que celui-ci ne soit rendu public, puisque celui-ci « déterminera le travail du bureau d’étude ». La proposition fut jugée « trop compliquée »  et de nature à retarder une procédure que le Cabinet souhaitait lancer « le plus vite possible ». En revanche, le Cabinet se montrait favorable à l’idée que le BRAL lui transmette un rapport reprenant les idées des habitants dans un délai lui permettant d’en ternir compte pour la rédaction du cahier des charges. Ce qui fut donc fait.

Encadré n°5 : les 10 souhaits de la plate-forme locale mise sur pied par le BRAL par rapport au développement de la CAE et des quartiers environnants

1. pas de bureaux supplémentaires, mais des logements destinés à favoriser la mixité sociale
2. une ou plusieurs écoles et crèches
3. une infrastructure sûre de jeux et de sports
4. une maison inter-quartiers
5. des commerces visant les besoins des habitants (boulangerie, superette, wasserette, etc.)
6. des cafés et restaurants sur le site de la Cité, ouverts en particulier le soir
7. des places de parkings pour les habitants et futurs utilisateurs du site de la CAE
8. une restructuration de l’espace vert actuel (« les jardins Péchère ») le rendant plus sûr, l’ouvrant aux activités récréatives et sportives et le connectant mieux au parc de l’ancien jardin botanique situé de l’autre côté du boulevard du Jardin botanique.
9. une accessibilité du site de la CAE plus grande pour les personnes à mobilité réduite.
10. la mise en sous-terrain des boulevards de la petite ceinture et la mise en surface du croisement entre les boulevard Saint-Lazare, Pacheco et du Jardin botanique, cet aménagement devant permettre entre autres la réalisation d’une grande « promenade verte » reliant le jardin botanique à la gare centrale, via la cité adminsitrative.

(fin de l’encadré)

4. La procédure de sélection d’un auteur de projet pour l’élaboration du SD « Botanique »

Les derniers éléments du « contexte immédiat » dans lequel se situe le processus d’élaboration du SD pour la CAE concernent la procédure d’appel d’offre destinée à sélectionner le chargé d’étude (sur laquelle porte cette partie) et la sélection proprement dite de ce dernier (qui sera abordée dans la dernière partie). Il s’agit en quelque des dernières pièces d’un puzzle dont nous avons déjà présenté les autres composantes principales, à savoir : les caractéristiques générales dont l’outil « SD » a été doté « sur le papier » par le PRD (partie 2), les engagements politiques généraux qui ont été pris au sujet du recours à ce « nouvel » outil par la nouvelle majorité régionale (partie 1), et les options de redéveloppement du site qui ont été produites d’une part, par un groupe de travail international composé de «  jeunes architectes-urbanistes européens » pour le compte des propriétaires du sites, et de l’autre, par les membres d’une « plate-forme locale » animée par le BRAL, pour le compte du Gouvernement régional (partie 3).

Deux documents vont retenir ici plus particulièrement notre attention : l’avis de marché et le cahier des charges. Nous serons particulièrement attentifs à repérer dans ces textes la présence d’éléments neufs dans la mission d’élaboration du SD pour la ZL n°6, par rapport aux caractéristiques générales établies par le PRD au sujet des SD. Comme dans la partie 2, nous centrerons notre analyse sur le double questionnement suivant :
1°) quelle est la part que les options de développement qui vont être retenues dans le SD « Botanique » doivent à des orientations qui sont imposées a priori et quelle est la part qu’elles doivent à des processus de délibération collective dont l’issue est ouverte ?
2°) quelle est la nature de ces processus de délibération collective, et existent-ils des différences selon les catégories d’acteurs appelés à y être associés ?

Aussi, après avoir présenté le cadre général de travail qui est défini dans la procédure de sélection de l’auteur de projet qui sera chargé d’élaborer le SD pour la CAE (section 1), nous nous nous demanderons dans quelle mesure le processus d’élaboration du SD « Botanique » est censé faire de la place pour des discussions avec des acteurs autres que les autorités publiques (section 2). Nous nous interrogerons ensuite sur la présence ou non de parti-pris en faveur de certaines orientations de fond pour le redéveloppement de la CAE qui s’imposeraient a priori au processus d’élaboration du SD « Botanique » proprement dit (section 3).

4.1. Une procédure de travail plus précise pour l’élaboration d’un SD portant sur une zone plus réduite que la ZL n°6 « Botanique »

L’avis de marché publié dans le Bulletin des adjudications le 24 juin 2005 précise qu’il s’agit d’un « appel d’offre restreint », auquel seront invités à répondre un minimum de 5 candidats et un maximum de 8, parmi tous ceux qui auront valablement postulé avant le 20 juillet 2005. Cet appel s’inscrit dans le cadre d’un « marché soumis uniquement à la publicité belge », mais ouvert à tout candidat qui a « son siège dans un Etat membre de l’Union européenne ou dans un pays (assimilé par la réglementation en vigueur sur les marchés publics ayant trait aux travaux publics) ». L’interlocuteur pour la RBC est le directeur de la direction « Etudes et planification » de l’AATL, Benoît Périlleux. 6 candidats seront sélectionnés et invités à remettre les offres en elles-mêmes avant le 5 décembre 2005. 

Pour ce faire, les candidats présélectionnés auront à tenir compte d’un cahier des charges entre-temps élaboré par l’AATL et mis à disposition des candidats retenus à la mi-septembre. Comme on l’a déjà dit, le cahier des charges mentionne parmi les « documents à consulter à titre d’information » tant la note de synthèse élaborée par le BRAL que les projets présentés dans le cadre du groupe de travail international mis sur pied par les propriétaires du site. Y figure aussi l’« étude préalable à la mise en œuvre de la ZIR 11 » commandée au Bureau Altiplan, par le secrétaire d’Etat à l’urbanisme du Gouvernement régional précédent, Willem Draps (voir le début de cette contribution). Ces documents sont donc à consulter seulement « à titre d’information », ce qui les différencie des « documents à consulter impérativement », lesquels comprennent le PRD, le PRAS, le PCD de la Ville de Bruxelles et le Plan (régional) IRIS (de déplacement).
	
Une première surprise à la lecture de l’avis de marché réside dans le fait que bien que celui-ci renvoie au « périmètre indicatif de la zone-levier n° 6 ‘Botanique’ (qui) est repris sur la carte n°2 du PRD », il restreint cependant fortement l’espace sur lequel le SD à élaborer doit porter (voir carte n°3 ; les parties achurées sont les parties de la ZL n°6 qui ont été soustraites à l’étude).  « La zone d’étude du SD portera sur environ 16 hectares et se limitera à la partie de la zone comprenant la CAE, le Jardin botanique et le boulevard Saint-Lazarre. La partie de la zone-levier comprenant la place Rogier et les boulevards du centre est donc exclue de la zone d’étude. Mais, poursuit l’appel d’offre, l’aspect mobilité et accès de la CAE à la gare centrale sera toutefois pris en considération (…). Il en sera de même pour l’aspect mobilité entre l’est et l’ouest de la zone-levier ». Si la zone soumise au SD a finalement été recentrée sur la CAE, ce resserrement n’a en revanche pas eu pour effet d’exclure la Tour des finances du périmètre,  à la différence de ce qui avait prévalu dans la ZIR n°11 du PRAS de 2001 (voir avant, partie 3). Cette réintégration de la Tour dans la Cité, au sein de la zone soumise à SD, intervient cependant alors que le permis d’urbanisme autorisant la transformation-rénovation de la Tour a déjà été délivré et que les travaux sont en cours.

L’avis de marché de juin 2005 présente de façon générale le SD à élaborer de la manière suivante : « Le SD est l’outil de planification de base qui organise la zone-levier. Il a pour objet d’indiquer les actions à entreprendre pour appliquer les objectifs du PRD dans les différentes zones-leviers. La finalité du SD est opérationnelle : il doit permettre une meilleure coordination entre les différents acteurs concernés et une identification plus précise des mesures à entreprendre ultérieurement. L’appel d’offre poursuit : Il s’agit d’un document d’orientation qui fixe une perspective générale de développement, garantit la cohérence dans les interventions régionales, communales ou autres et organise le développement d’un point de vue pratique. Il est élaboré, notamment en vue de concilier au mieux les objectifs et attentes des différents acteurs et de transcender d’éventuelles logiques concurrentielles. Enfin, l’avis de marché conclut : Le SD n’entre pas en concurrence avec les outils planologiques réglementaires existants et ne s’y substitue pas. Il est dépourvu de toute force obligatoire et de valeur réglementaire. La ville de Bruxelles élaborera ultérieurement un ou des plans particuliers d’affectation du sol qui fixeront les contraintes juridiques et urbanistiques des constructions à ériger ».

On retrouve synthétisées ici les trois caractéristiques générales attribuées à un SD par le PRD : sa portée juridique indicative, sa vocation programmatique et opérationnelle, son souci de concilier l’action et les positions « des différents acteurs concernés », en particulier les autorités régionales et communales, et ce, dans le respect des objectifs du PRD.

La mission, à exécuter dans un délai de 6 mois, recouvre 5 volets qui seront assimilés dans le cahier des charges à 5 étapes, appelées à se succéder les unes aux autres, hormis le volet « consultation de la population » qui se veut plus transversal :
« 1.  Etat des lieux sommaire (incluant) : les enjeux de la zone en termes de développement urbain durable ; la situation de droit ; les éléments majeurs de la situation de fait ; les projets passés et en cours ; les acteurs majeurs concernés par le développement de la zone.
 2. Mise au point d’un programme de développement.
 3. Détermination des moyens nécessaires à la mise en oeuvre : le SD détaillera l’ensemble des éléments programmatiques requis pour sa mise en œuvre. Ceux-ci comprennent les moyens opérationnels (leviers d’action, programmes existants, etc.), les moyens financiers, les acteurs et leur nécessaire coordination ainsi qu’un phasage réaliste des travaux à mener. L’appel d’offre précise : Ces éléments opérationnels devront être étroitement coordonnés pour mener à bien le programme de développement. Le détail des moyens opérationnels sera décrit en fonction des priorités retenues pour le SD et le phasage du programme de développement.
 4. La consultation de la population.
 5. La rédaction d’un rapport final bilingue français/néerlandais accompagné d’une synthèse ».

Un ordre de mission beaucoup plus détaillé figure dans le cahier des charges (voir encadré n°6).

Encadré n°6 : l’ordre de mission détaillé établi par le cahier des charges pour l’élaboration du SD « Botanique »

Volet 1. L’état des lieux 

 « L’état des lieux a pour but de relever les contraintes et potentialités du site issues d’une analyse des situations existantes de droit et de fait. Il doit permettre de dégager les grands objectifs et enjeux de développement de la zone et doit être à ce titre pragmatique. Il est réalisé notamment via la compilation des études et projets existants » (art. 12).

L’état des lieux doit reprendre les 5 éléments suivants :	

1°) « Les enjeux de la zone en termes de développement urbain durable » (art. 13) : 
« Les enjeux mettent en évidence les spécificités de la zone dans le contexte régional,en termes de potentiels et de faiblesses. Ces spécificités et /ou similarités de la zone par rapport à d’autres zones stratégiques définies au niveau régional (autres zones-leviers, ZIR et ZIRAD du PRAS) sont développées au vu des objectifs généraux de développement de la RBC (développement économique et commercial et la mise sur le marché de nouveaux logements / attractivité résidentielle, développement économique et de l’emploi, développement de « projets phares » au sens du PRD, etc.) et de sa capacité à servir de levier au développement des quartiers environnants et de la Région de Bruxelles-Capitale ».

2°) « La situation de droit » (art. 14) :
« La situation de droit met en évidence les contraintes juridiques existantes au développement de la zone telles que :
 les données planologiques : un relevé exhaustif de la situation de droit doit être réalisé pour la zone, soit à travers le PRAS, le PRD 2002, le PCD, permis de lotir, plans d’expropriation, permis importants délivrés dans la
zone, monuments et sites protégés.
 les éléments contraignants pour le développement du site tels que le statut des propriétés, servitudes d’utilisation, etc.
(…)Au-delà d’un inventaire rigoureux, une synthèse écrite et graphique doit être réalisée en fonction des enjeux et secteurs dominants pour la zone ainsi que des aspects réglementaires modifiables (PPAS, plans d’alignement, règlement zonés, etc.) ou non (PRAS) ».

3°) « Eléments majeurs de la situation de fait » (art. 15) :
« La situation de fait a pour objet d’éclairer les enjeux de la zone, présentés précédemment. Elle précisera notamment :
 le relevé des affectations existantes, les caractéristiques d’occupation du bâti
(gabarits contraignants à prendre en compte, les questions d’ensoleillement, de vent, ..)
 l’importance, la répartition et les caractéristiques des espaces à (re)structurer, tant en termes de bâtiments à réaffecter, que de terrains non bâtis ;
 le relevé des espaces publics existants à améliorer ou à restructurer ;
 les contraintes techniques et financières au développement du site (stabilité des constructions et des infrastructures, impétrants, etc.).
Une synthèse transversale mettra clairement en évidence les éléments majeurs de la situation de fait qui éclairent les enjeux préalablement énoncés. Cette synthèse mettra en exergue les éventuelles fortes disparités spatiales existant au sein de la zone ou les « effets barrières » internes à la zone ou par rapport à l’environnement immédiat de la zone ».

4°) « L ’analyse des projets passés et en cours » (art. 16) :
« Cette analyse a pour objet d’une part d’anticiper le développement de la zone à partir des projets susceptibles d’être réalisés à court, moyen et long terme et d’autre part de tirer les enseignements des projets réalisés, non aboutis ou en difficulté ». 

5°)  « Les acteurs majeurs concernés par le développement de la zone » (art. 17) :
« Le schéma directeur doit servir d’outil de communication et de concertation entre acteurs. Pour ce faire, un inventaire sommaire des acteurs et groupes d’acteurs majeurs à considérer dans le cadre du développement de la zone, ainsi que de leurs attentes, sera réalisé ». 

Volet 2. la mise au point d’un programme de développement

 « Au vu de l’état des lieux, le schéma directeur proprement dit sera élaboré. Il comprend des objectifs et une perspective générale de développement, un programme de développement et des mesures de mise en oeuvre (détails voir infra). Ce programme de développement comprendra plusieurs projets coordonnés et présentera au besoin différents scénarios ou variantes envisageables et tenant compte du budget, des acteurs et des échéances (voir mise en oeuvre en infra) » (art. 18).

« Le schéma directeur déterminera le développement de la zone, au regard notamment :
 de l’équilibre entre des ambitions métropolitaines (levier pour le développement de la Région de Bruxelles-capitale, symbole urbain, projet « phare » au sens du PRD) et un quartier auto suffisant ;
 des fonctions à intégrer sur le site et de la mixité tant fonctionnelle (répartition commerce / bureaux / logements / équipements etc.) que sociale (ex. type de logement y compris standing) à y promouvoir ;
 des problèmes techniques à résoudre (présence des parkings souterrains, problèmes de stabilité des constructions, ..) 
 de la mobilité : liaison de transport à créer, définition et modalités de la hiérarchie des nouvelles voiries, sécurisation et place réservée à la mobilité douce, place réservée aux parkings, réaménagement des boulevards proches (tels les boulevards Pachéco et Saint-Lazare, etc.) ;
 de l’environnement : place et fonction des espaces verts à créer en regard de leur complémentarité avec le Jardin Botanique proche, problématique de la promenade verte à créer en lien avec le Jardin Botanique et la Gare centrale, ;
 des liens à créer avec les quartiers avoisinants : liens visuels et d’accessibilté entre le haut et le bas de la ville, le Jardin Botanique, la colonne du Congrès ;
 du patrimoine : traitement de l’ensemble architectural et urbanistique ;
 du traitement de l’espace public : amélioration et statut de l’espace public existant, les rapports entre espaces publics et espaces privés ;
 des structures urbaines : densités et formes urbaines (forme des îlots, etc.) ;

Les programmes sectoriels seront ensuite développés selon un ordre et une ampleur variable en fonction des priorités fonctionnelles établies pour la zone. Pour chaque fonction, l’étude analysera :
 la faisabilité financière ;
 le public visé ;
 les effets attendus » (art. 19).

Volet 3. La mise en oeuvre

 « En vue d’assurer la faisabilité du programme de développement et la qualité de sa mise en oeuvre, le schéma directeur détaillera l’ensemble des éléments programmatiques requis pour sa mise en oeuvre. Ceux-ci comprennent les moyens opérationnels (leviers d’action, programmes, outils existants ou à créer, etc.), les moyens financiers, les acteurs et leur nécessaire coordination ainsi qu’un phasage réaliste des travaux à mener. Ces éléments opérationnels devront être étroitement coordonnés pour mener à bien le programme de développement. Le détail des moyens opérationnels sera décrit en fonction des priorités retenues pour le schéma directeur et le phasage du programme de développement » (art. 20).

Les modalités de mise en œuvre retenues doivent reprendre les 4 éléments :	

1°) « Les moyens opérationnels » (art. 21) :
« Le schéma directeur devra préciser les moyens réglementaires et autres outils opérationnels requis pour la réalisation du programme de développement. Ceux-ci comprennent l’évaluation des instruments existants et à mettre en oeuvre. L’évaluation peut conduire notamment à l’abrogation ou à la modification, lorsqu’elle est réaliste, des outils réglementaires (à l’exception du PRAS) en contradiction avec les objectifs du schéma directeur ou à la création de nouveaux outils réglementaires ou non. Dans ce cas, l’étude précisera les modifications et ou le type de contenu et les limites de ces outils.
Des propositions seront également faites en terme d’autres outils opérationnels (tels que concours éventuels) qui pourraient garantir la qualité des projets mis en œuvre tant du point de vue architectural que de l’aménagement des espaces publics et des espaces verts ».

2°) « Les moyens financiers » (art. 22) :
« Afin de s’inscrire dans une perspective de développement durable et de minimiser les coûts d’investissement de l’autorité publique, une analyse fine de la faisabilité économique / financière du programme de développement sera réalisée. Celle-ci prendra en compte les différents scénarios et variantes du programme, couplées aux moyens budgétaires (max/ min.). Une analyse des opportunités de financements externes (partenariats, subsides, etc.) doit être réalisée, ainsi que des propositions de montages financiers. L’analyse sera détaillée par projet et selon les acteurs. L’estimation des coûts de réalisation sera réalisée, notamment sur base d’expériences similaires dans des quartiers similaires (ex. opérations de la SDRB) ».

3°) « Les acteurs qui mettront en oeuvre les mesures préconisées » (art. 23) 
« Le schéma directeur doit aboutir au développement de la zone-levier via des partenariats entre pouvoirs publics et acteurs immobiliers et économiques privés. L’ensemble des acteurs impliqués dans le programme de développement sera pris en considération. Le rôle et la mission de chaque type d’acteurs seront clairement établis et précisés en fonction du phasage du programme de développement. Les partenariats, éventuellement innovants, coordinations, processus de concertation et de participation nécessaires à la réussite du programme de développement seront précisés. Une attention toute particulière sera donnée à l’information et à la communication entre acteurs ». 

4°) « Le phasage ou calendrier » (art. 24) :
« Le schéma, par sa nature, constitue un outil d’organisation du développement dans le temps. Il doit donner une perspective évolutive au (re)développement de la zone envisagée. À ce titre, il comprend un phasage ou une chronologie de réalisation ainsi qu’un calendrier tenant compte du budget et des acteurs. Les étapes de réalisation du programme de développement seront clairement localisées ».

Volet 4. La consultation de la population

« L’élaboration du schéma directeur comprend l’organisation d’une phase de consultation de la population, par l’adjudicataire en concertation avec le comité d’accompagnement. Cette consultation s’appuie sur la mission confiée par la Région au BRAL en vue de faciliter la concertation entre les habitants et le Gouvernement de la RBC dans le cadre de l’élaboration de schémas directeurs de zones d’intérêt régional ou de zones leviers.

La consultation de la population doit être entamée dès les prémisses de l’étude . Elle comprend :
 la consultation des représentants des différents acteurs au sujet de leurs attentes, espoirs et engagements potentiels respectifs au niveau du développement de la zone. Elle doit notamment permettre de dégager les convergences et divergences existantes, dès le stade d’état des lieux (voir supra);
 la consultation des acteurs au niveau des premiers projets de programme de développement afin d’évaluer les intérêts et réticences éventuelles. Cette consultation sera réalisée sous la forme d’entretiens approfondis avec les acteurs stratégiques, de réunions de travail en comités restreints dans le cadre du comité d’accompagnement et de communications plus larges (assemblée générale tout public). L’auteur de projet réalisera le matériel nécessaire à la communication (panneaux, information toute boîte, vidéo si nécessaire) et assistera le maître d’ouvrage dans l’organisation des séances
d’information » (art. 25).

Volet 5. La rédaction d’un rapport final 
« La présentation de l’étude comprendra :
 un rapport final bilingue français / néerlandais, alimenté de figures (cartes, tableaux, etc.) et annexes ;
 une synthèse ou résumé non technique bilingue à des fins de communication » (art. 26).

(fin de l’encadré)

4.2. Une concertation à géométrie variable, centrée sur les acteurs publics et économiques, mais qui doit être reliée à la mission de concertation des habitants confiée au BRAL

Dans notre analyse des dispositions du PRD relatives aux SD, on s’était posé la question de savoir si la catégorie d’« acteurs intéressés » recouvrait ou non « les habitants », sachant qu’une des spécificités imputées au SD résidait dans sa vocation à concilier les attentes des « acteurs concernés » autour d’un projet de développement commun et concerté en rapport avec une ZL (voir avant, partie 2). On avait conclu que si rien n’excluait une réponse positive à cette question, rien n’excluait non plus une réponse négative. 

Les documents balisant la procédure de sélection d’un chargé de projet pour l’élaboration d’un SD pour la CAE apportent-ils des éléments susceptibles de faire pencher la balance dans un sens plutôt que l’autre ? Oui et non. S’ils apportent en effet certaines précisions, celles-ci maintiennent néanmoins une ambiguïté que dissipe un peu le dispositif concret qui est prévu par le Gouvernement régional pour accompagner le processus d’élaboration du SD par le chargé d’étude (voir plus loin).

La réponse à la question de la place qu’occupe la délibération collective dans un processus d’élaboration d’un SD , de sa portée et des acteurs différents qui peuvent s’y trouver associés tient pour une bonne part dans la distinction que le PRD opérait entre une phase de concertation, avec les « acteurs intéressés », appelée à se dérouler tout au long du processus d’élaboration d’un SD et une phase de consultation, avec l’ensemble du « public », prévue en fin de processus, sur les résultats de celui-ci.

Premier élément marquant que l’on peut relever dans l’appel d’offre lancé pour l’élaboration d’un SD pour la CAE : le Gouvernement régional prévoit explicitement que « la consultation de la population (…) s’appuie sur la mission confiée par la Région au BRAL en vue de faciliter la concertation entre les habitants et le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale dans le cadre de l’élaboration de schémas directeurs de zones d’intérêt régional ou de zones leviers » (art. 25 du cahier des charges, voir encadré n°6). 

Ce faisant, le Gouvernement demeure dans la lignée des engagements généraux qu’il avait pris précédemment (voir partie 1) faisant se rejoindre deux volets du projet de ville que le PRD n’avait pas joint, en tout cas pas de façon explicite : les SD comme outils de redéploiement des ZL et la participation des habitants aux décisions publiques en matière d’aménagement du territoire. Cette jonction consiste en l’intégration de l’impératif procédural de la participation des habitants au sein même de l’instrument « SD ». Le Gouvernement régional va ainsi plus loin, dans le sens de « la participation des habitants », que ce que le PRD avait prévu pour l’élaboration des SD pour les ZL. Il va également « plus loin » en ce sens, en établissant que  « la consultation de la population doit être entamée dès les prémisses de l’étude » (art. 25 du cahier des charges), et non pas tenue « en bout de course », comme l’envisageait le PRD. 

Là où les choses s’obscurcissent à nouveau, c’est dans la description des personnes appelées à bénéficier de cette « consultation dès les prémisses de l’étude » et dans la confusion qu’il peut parfois y avoir dans les documents produits par le Gouvernement régional entre consultation et concertation (cfr les art. 17 et 23 du cahier des charges, voir encadré n°6), confusion dont la présence avait déjà été relevée dans l’ordre de mission donné par le Gouvernement régional au BRAL (voir avant, partie 1).

Hormis justement en ce qui concerne la mission de « concertation » confiée au BRAL, qui est exclusivement centrée sur « les habitants », les autres moments de « consultation » évoquent essentiellement des discussions à mener avec « les acteurs ». Et lorsque que le « tout public » est évoqué, c’est davantage sur le mode de l’information, de la « communication », que de la concertation (cf. les « assemblées générales »). Certes a priori rien n’interdit de considérer « les habitants » parmi « les acteurs ». En revanche, il est beaucoup plus malaisé de considérer que les habitants puissent être inclus dans les catégories spécifiques d’acteurs, qui se trouvent par exemple mentionnées dans le cahier des charges : « acteurs majeurs » (art. 17), « acteurs stratégiques » (art. 25), «  acteurs qui mettront en œuvre les mesures préconisées » (art. 23), « acteurs impliqués dans le programme de développement » (art. 23).

Il semble donc qu’il faille entendre ici par « les acteurs concernés », des personnes ou groupes de personnes qui sont en mesure de prendre part à la mise en œuvre des actions de développement envisagées, qui détiennent un levier dans l’action collective à produire à l’instigation des pouvoirs publics. Clairement, il s’agit surtout d’acteurs publics, ou para-publics, et des acteurs économiques. Du reste, le nécessaire relevé des « acteurs qui mettront en œuvre les mesures préconisées » auquel doit procéder le SD « Botanique » est explicitement inscrit dans la perspective de la promotion des fameux PPP/Partenariats public-privé auxquels appelait le PRD : « Le schéma directeur doit aboutir au développement de la zone-levier via des partenariats entre pouvoirs publics et acteurs immobiliers et économiques privés » (art. 23 du cahier des charges).

« Les acteurs » dont il est ici question semblent ainsi conçus comme une des dimensions, et des solutions, du « problème à résoudre » par l’intervention publique. Si les pouvoirs publics se veulent « efficaces », ils se doivent d’établir « les acteurs » présents ou potentiels sur lesquels ils peuvent/doivent compter, et prendre en compte leurs souhaits et capacités opérationnelles, et ce, en vue de maximiser les ressources mobilisables à l’appui d’un projet commun qui dépendra en particulier de la capacité qu’auront les pouvoirs publics de coordonner l’action de ces acteurs. On se situe ici à plein dans un modèle d’action publique marqué du sceau de la gouvernance, et qui se réfère à une approche de type managérial de l’action publique, plutôt que citoyenne (voir encadré n°4). « La participation » qui est appelée à s’y dérouler est promue pour des raisons d’effficacité inhérentes à l’action à mener par les pouvoirs publics, et non, en raison de principes de légitimité extérieurs à l’action publique, comme c’est le cas lorsque la participation s’inscrit dans le modèle de la citoyenneté. Dans ce cadre-là, la participation d’une personne à la décision publique est référée à la reconnaissance de son appartenance à une communauté humaine qui a vocation dans un régime démocratique à détenir et exercer le Pouvoir, et au nom de laquelle les pouvoirs publics sont établis et fonctionnent.

En conclusion, on peut dire que les modalités de délibération collective qui sont prévues dans le processus d’élaboration du SD à produire pour la CAE varient selon qu’il s’agit de prendre en considération « les acteurs » (organismes publics, et para-publics, et groupements économiques privés) ou « les habitants ». Si les modalités et objectifs de discussions avec les premiers sont relativement bien développés dans le cahier des charges, ce n’est pas le cas en ce qui concerne les seconds, la question étant renvoyée à la convention conclue entre le Gouvernement régional et le BRAL à ce sujet. Enfin, si l’opérateur de « la concertation avec les acteurs » est le bureau d’étude qui sera chargé de l’élaboration du ZL, c’est un autre opérateur, le BRAL, qui est chargé spécifiquement de « la concertation avec les habitants ».

Dans ce contexte, un point crucial par rapport à la question qui nous occupe a bien évidemment trait à l’articulation qui sera établie entre ces deux canaux distincts de participation, et plus précisément, à la manière dont la mission sous-traitée au BRAL sera « raccrochée » au processus général d’élaboration du SD piloté par le bureau d’étude. De quelle façon les deux méthodologies de concertation envisagées par chacun des opérateurs pour ce qui concerne la participation, des acteurs en général d’une part, des habitants plus spécifiquement de l’autre, vont pouvoir trouver à se répondre ? Sur ce point, le cahier des charges apporte déjà une partie de réponse, lorsqu’il définit la composition et les règles de fonctionnement de l’instance qui sera chargée du suivi du processus d’élaboration du SD « Botanique », à savoir le Comité d’accompagnement, chargé de « veiller au bon avancement des différentes tâches de la mission » (art. 43).

Les modalités de son fonctionnement sont les suivantes. C’est le Cabinet du Ministre-Président qui convoque le Comité d’accompagnement selon l’état d’avancement des travaux (art. 44). « Le chargé d'étude tient le Comité d'accompagnement régulièrement informé de l'évolution de l'étude. Il répondra aux demandes et aux observations du Comité d'accompagnement » (art. 46). « Le cas échéant, le chargé d’étude étudie les points complémentaires ou supplémentaires que le Comité d'accompagnement jugera indiqués d'approfondir à la lumière des premiers éléments de l'étude » (art. 47). Enfin, si la règle habituelle de fonctionnement du comité d’accompagnement est le consensus, le cahier des charges précise : « En cas d’absence de consensus au Comité d’accompagnement, la responsabilité des décisions revient au pouvoir adjudicateur » (art. 47), c’est-à-dire la Région représentée par le Ministre-Président (art. 1).

Quant à sa composition, « (p)résidé par le Ministre-Président et assisté par la Secrétaire d’Etat chargée de l’urbanisme, le Comité d’accompagnement est composé de (représentants des parties suivantes) :
 AATL  (MRBC, direction de l’aménagement du territoire et du logement)
 AED (MRBC, direction de l’équipement et des déplacements)
 IBGE (Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement)
 SDRB (Société de développement pour la Région de Bruxelles-Capitale)
 SLRB (Société du logement de la Région de Bruxelles-Capitale)
 STIB (Société des transports intercommunaux de Bruxelles)
 SNCB (Société nationale des chemins de fer belges)
 la Ville de Bruxelles
 Saint-Josse
 Propriétaires des sites stratégiques ».

Le cahier des charges ajoute toutefois qu’ « (e)n fonction de l’ordre du jour (…), les représentants des Ministres concernés et le BRAL sont invités au comité d’accompagnement » (art. 44). Le BRAL n’est donc pas membre à part entière du comité d’accompagnement, alors qu’il l’aurait souhaité, de même qu’il souhaitait que des habitants puissent en être membres. On peut en conclure que la structure la plus permanente de délibération collective prévue dans le cadre du processus d’élaboration du SD « Botanique » concerne dans un premier cercle, une large brochette d’acteurs publics ainsi que des propriétaires du site, et dans un deuxième, d’autres représentants d’acteurs publics et le BRAL. « Les habitants », ou plutôt des habitants, n’en font pas partie. Même pas indirectement, par le biais d’une organisation représentative. En effet, le BRAL avait dès le départ explicitement refusé d’être considéré dans ce cadre comme « le représentant du point de vue des habitants ». Il se voyait uniquement comme un relais fonctionnel qui permette à la structure de pilotage de l’élaboration du SD « Botanique » de tenir compte de « l’avis des habitants » dans la conduite des étapes du processus.

4.3. Un certain parti-pris sur les orientations substantielles du SD « à élaborer »

Si l’avis de marché publié fin juin 2005 insiste surtout, pour la présélection, sur un certain nombre de capacités techniques à réunir dans le chef des candidats, il souhaite aussi recevoir «  (…) une liste de références relatives à des études similaires (…) ayant abouti ou non à des réalisations concrètes dans les trois dernières années. Pour maximum trois des références citées que le candidat juge comme étant les plus pertinentes par rapport au marché, il établira une note synthétique (…) mettant en évidence : sa capacité à intégrer dans les projets le contexte socio-économique et culturel de ceux-ci ; sa capacité à intégrer dans les projets la faisabilité financière ; sa capacité à travailler en collaboration avec une équipe multidisciplinaire, et à communiquer avec les destinataires de ses projets (riverains, population, commerçants, comité de quartier, …) ; sa vision de l’aménagement d’une telle zone urbaine ».

Figure ainsi explicitement parmi les critères de présélection, la vision de l’aménagement que  les candidats ont pu développer dans des études précédentes. Cependant rien ne permet encore de conclure à ce stade à une volonté du Gouvernement régional de déjà prendre parti en faveur de certaines options de développement de la Cité au moment de la sélection du chargé d’étude. L’attention portée à cet élément peut s’expliquer par exemple par la volonté du Gouvernement de s’assurer simplement que la vision qui sera développée dans le SD « Botanique » par l’auteur de projet a des chances de s’inscrire dans la perspective du « projet de ville » contenu dans le PRD. Etant entendu que si celui-ci recèle une série d’orientations de fond en matière de développement urbain, comme on l’a déjà dit, celles-ci sont exprimées à un niveau de généralité suffisamment élevée pour laisser ouvert un vaste éventail de traductions concrètes dans les options de développement qui seront retenues spécifiquement pour tel ou tel site (voir avant, partie 2).

En revanche, plusieurs dispositions du cahier de charges, notamment celles relatives à la définition du contenu minimal des offres, contribuent bel et bien à réduire l’amplitude des options de développement qui pourrait être retenue dans le cadre de l’élaboration du SD « Botanique ». A commencer par la disposition exigeant que les offres contiennent déjà « une esquisse de SD » (art. 27). 

« L’esquisse du SD comprend:
-  un premier diagnostic des grands enjeux, potentiel et problèmes/contraintes à résoudre pour le développement de la zone ;
- une vision stratégique ou conception générale du programme de développement de la zone, au regard notamment :
	o de l’équilibre entre des ambitions métropolitaines (levier pour le développement de la Région de Bruxelles-capitale, symbole urbain, projet « phare » au sens du PRD) et un quartier auto suffisant ;
	o des fonctions à intégrer sur le site et de la mixité tant fonctionnelle (répartition commerce / bureaux / logements / équipements etc.) que sociale (ex. type de logement y compris standing) à y promouvoir ;
	o des enjeux en matière de mobilité, d’environnement, de patrimoine, des structures urbaines et des liens à créer avec les quartiers avoisinants.
- un phasage du développement de la zone ;
- des premières pistes en vue de la faisabilité de la mise en oeuvre du
développement de la zone : pistes financières, politiques, sociales, réglementaires etc., notamment au niveau de la coordination des acteurs » (art. 28).

On le voit, bien plus qu’une « simple » méthodologie pour l’élaboration du SD, ce qui est demandé des candidats présélectionnés (qui seront d’ailleurs indemnisés à hauteur de 7.500 euros pour le travail fourni par ceux qui ne seront pas sélectionnés), c’est un véritable premier projet de SD. Une ébauche dans laquelle ils sont déjà invités à développer une vision stratégique particulière pour le développement du site, et ce, avant même le début du processus d’élaboration du SD proprement dit. Certes, les orientations de développement qui seront retenues dans le SD ne sont pas prédéfinies dans le cahier des charges. Mais il n’en demeure pas moins qu’à partir du moment où la sélection des offres est appelée à s’effectuer sur la base d’un premier projet de SD, on peut en déduire à une réduction de la marge des choix possibles qui sera laissée ouverte lors des moments de délibération collective, que ce soit avec « les acteurs » ou avec « les habitants », que doit comprendre le processus d’élaboration du SD proprement dit.

La lecture de la section du cahier des charges consacrée aux critères d’attribution du marché conforte cette conclusion. La vision stratégique développée par les candidats est érigée en élément de premier ordre des critères sur la base desquels « la meilleure offre » sera retenue.
 « Les critères d’attribution sont les suivants :
 la qualité de l’esquisse proposée et notamment les aspects suivants :
	o le premier diagnostic, la capacité à cerner et à exprimer les enjeux, potentiels et problèmes/contraintes à résoudre pour le développement de la zone ;
	o la vision stratégique proposée ;
	o la démonstration de l’opérationnalité de la mise en oeuvre de la vision stratégique (faisabilité) ;
	o la réflexion sur le phasage du développement de la zone
 la qualité de l’équipe qui sera chargée du projet et des personnes chargées des différentes tâches ;
 la qualité de la méthodologie envisagée ;
 le prix proposé ;
 la clarté de l’offre, y compris sa structure, la qualité de sa rédaction et de sa
présentation.
Les critères sont classés en ordre décroissant d’importance » (art. 42).

A lire ce dernier extrait du cahier des charges, pas de doutes, la sélection qui doit intervenir est amenée à s’effectuer, certes sur la base d’une méthodologie particulière de travail pour l’élaboration du SD, mais plus encore à partir d’une vision stratégique et d’une conception générale spécifique du programme de développement qui est proposé pour la zone. Ceci doit être relevé car, souvent dans la suite de l’histoire, il a été fait mention par les acteurs les plus impliqués dans cette sélection d’un ordre de priorités inverse entre méthodologie et orientations de fond qui aurait commandé la sélection de l’auteur de projet.

5. La sélection du bureau MSA-Lion et son entrée en relation avec le BRAL pour la mise au point d’un dispositif de participation des habitants dans le processus d’élaboration du SD

Que la réalité ait été différente ou non de ce qu’elle aurait dû être d’après le cahier des charges, peu importe. Ce qui compte pour notre propos est d’acter le fait qu’avec la sélection de MSA-Lion intervenue dans le courant du mois de décembre 2005, le Gouvernement régional a aussi opté pour une certaine approche du redéploiement de la CAE à intégrer dans le SD « à élaborer » : l’approche patrimoniale, comme on l’appelera le plus souvent par la suite (voir les contributions ultérieures). Ce choix a pu reposer sur des motifs « idéologiques » liés à une conviction de principe selon laquelle la reconversion de toute ZL devrait tendre à conserver le plus possible le patrimoine présent dans le périmètre. Il a pu aussi se fonder sur des motifs « pragmatiques » liés au caractère « réaliste », à la « faisabilité » des orientations de développement de la Cité retenues dans les prépojets de SD contenus dans les offres remises par les différents candidats. Ou bien sur un mélange, selon des doses variables, des deux motifs. Ici encore peu importe. Ce qui est important pour notre propos, c’est de constater que le choix de MSA-Lion conditionnait déjà les options possibles de développement qui pouvaient être retenues in fine dans le SD à une certaine vision stratégique préétablie. 

Du reste, les principaux intéressés ne s’en défendent nullement. Ainsi, lors de la conférence de presse du 17 octobre 2006 dans laquelle il annonce que le Gouvernement de la RBC a approuvé en première lecture le projet de SD de la CAE, le Ministre-Président justifie le choix du bureau d’étude retenu à la suggestion de son Cabinet de la façon suivante : « Le postulat de base du bureau d’études était : ‘Maintenir l’identité de la Cité en exploitant sa différence morphologique’. C’est ce postulat qui nous a convaincu au moment d’opérer le choix du bureau. Concrètement, l’aménagement de la CAE doit être pensé en :
- intégrant la CAE dans la ville ;
- exploitant son potentiel et ses spécificités dans le cadre d’un développement.
Cela implique le maintien de l’intégrité physique et architecturale de la Cité tout en améliorant les liaisons/interfaces entre la Cité et l’ensemble de la Régions (…) ».

Il reste que ce choix-là, contrairement à ce qui a pu être dit par différents acteurs impliqués dans le processus d’élaboration du SD (voir les contributions suivantes), ne permettait plus de dire que « tout était ouvert », que toutes les options étaient a priori discutables collectivement (sauf non-confirmité avec les grandes orientations du projet de ville contenu dans le PRD), que ce soit avec « les acteurs » ou avec « les habitants ». Poser ce constat n’empêche toutefois pas de reconnaître que pour une part, le choix de MSA-Lion se justifie aussi par la présence dans son offre d’une méthodologie de travail particulièrement participative. 

Le bureau MSA (Moritz & Simon Architects) avait en effet déjà obtenu par le passé plusieurs conventions de la part des pouvoirs publics bruxellois, notamment dans le cadre de programmes de revitalisation urbaine (quartiers d’initiative et contrats de quartier) dans lesques il s’était fait remarquer entre autres par des dispositifs innovants en matière de participation des habitants. Le responsable principal de MSA pour ce projet est Benoît Moritz. Enseignant à « La Cambre », membre de Disturb, il fait lui aussi partie de cette nouvelle génération de « jeunes architectes-urbanistes militants » actifs lors des mobilisations associatives récentes autour du redéploiement de la Cité. Il fut notamment impliqué dans le colloque « Quel avenir pour la Cité adminsitrative ? » puis dans le MapRac. Pour la circonstance, MSA s’est allié au bureau français dirigé par Yves Lion. Architecte-urbaniste de réputation internationale, celui-ci bénéficie d’une solide expérience dans le domaine des « grands projets urbains d’équipements collectifs », marquée par un souci constant pour la qualité du logement et des espaces publics. 
Une fois la sélection de MSA-Lion entérinée, MSA et le BRAL qui avait déjà eu l’occasion de se côtoyer dans le cadre de certains programmes de revitalisation urbaine menés dans le centre de la Capitale, vont se mettre rapidement en rapport pour déterminer dans quelle mesure la mission de concertation avec les habitants confiée par le Gouvernement régional au BRAL pouvait se connecter au processus d’élaboration du SD piloté par MSA. 

Dès la fin octobre 2005, soit avant même l’échéance de la procédure de sélection de l’auteur de projet, le BRAL avait présenté au Cabinet Picqué une note contenant un programme et une méthode de travail pour ce qui concernait sa mission et la façon dont celle-ci pouvait s’intégrer dans le futur processus d’élaboration du SD « Botanique ». De nombreux éléments suggérés dans la note seront acceptés par le Cabinet Picqué, notamment la tenue d’ « assemblées générales » d’information, au début et à la fin du processus d’élaboration du SD, l’organisation de deux « ateliers de la cité » dans les deux premières phases du processus, l’organisation de deux « ateliers régionaux » autour de l’espace constitué par les ZL n°5 « Tour et Taxis » et 6 « Botanique », le recours à différents supports de communication (journal de quartier, folders, etc.). Certaines suggestions ont cependant été écartées, notamment celles qui concernaient la composition du Comité d’accompagnement (voir partie précédente), ainsi que la demande de pouvoir filmer les réunions du Comité d’accompagnement afin que les membres de la plate-forme locale puissent être informés de façon précise des délibérations tenues au sein du comité de pilotahe du processus d’élaboration du SD « Botanique ».

Le bureau MSA intégra la partie commune proposée par le BRAL au sein du dispositif qui fut finalisé avant le lancement du processus d’élaboration du SD proprement dit, le 1er février 2006. Une présentation de ce dispositif par Benoît Moritz eut lieu lors de deux réunions organisées par le BRAL : celle de la plate-forme locale qui s’est déroulée le 1er février 2006 aux Facultés universitaires Saint-Louis, et la première réunion de l’ « assemblée générale » qui s’est tenue le 21 février 2006 dans les bâtiments de la CAE (voir la contribution suivante). 

La procédure qui a été finalement retenue pour l’élaboration du SD « Botanique » intègre principalement trois grandes modifications par rapport à ce que le cahier des charges envisageait. D’une part, on l’a dit, l’intégration de dispositifs organisés par le BRAL dans le cadre de sa mission de concertation avec les habitants pour laquelle il a été conventionné par le Gouvernement régional. D’autre part, la modification des étapes séquençant le processus. Si elles sont toujours au nombre de quatre, leur contenu a été reprofilé comme suit : une première étape consacrée à se forger une image du site et de ses enjeux, une deuxième sur la détermination d’équipements publics fédérateurs du développement, une troisième résidant dans la production d’un ou plusieurs scénarios de développement pour le site, et une quatrième dans laquelle « le politique décide ».

Le troisième élément novateur qu’intègre la procédure finalement retenue par le bureau d’étude consiste en la création d’une table ronde tripartite réunissant, autour du chargé d’étude, des représentants de la RBC, la Ville de Bruxelles et Saint-Josse dont les réunions sont prévues à la fin de chacune des quatre phases évoquées ci-dessus, alors que celles du comité d’accompagnement se situent au début de chacune de ces phases. Cette innovation institutionnelle est tout sauf anodine. Elle entraîne en effet dans les faits un changement de statut du Comité d’accompagnement. Celui-ci se voit réduire à une instance consultative, consulté surtout par rapport à des questions techniques, alors que la « vraie » délibération, celle qui aboutit à des décisions, est transférée vers ce nouveau lieu institutionnel que constitue la table ronde tripartite.

Si l’on compare au cadre général établi dans le cahier des charge le dispositif finalement retenu au moment du lancement du processus d’élaboration du SD « Botanique », on peut conclure que la procédure « définitive » est plus inclusive à l’égard des habitants, du fait de l’intégration des dispositifs de concertation conçus et organisés par le BRAL. Dans le même temps, elle est aussi moins inclusive à l’égard des organismes publics autres que ceux possédant des compétences générales d’action (qui sont constitués ici par la Région et les deux communes concernées), ainsi qu’à l’égard des propriétaires du site. Cette dernière conséquence est due à la réduction de fait du poids du comité d’accompagnement dans le pilotage du processus, dont le centre nerveux réside désormais dans cette nouvelle instance de concertation que constitue la table ronde tripartite Région-communes concernées. Dans le concept « définitif », le moteur de la « véritable » délibération collective, celle qui débouche sur des décisions dans l’avancée du processus d’élaboration du SD, est bien un binôme Région-communes,  ainsi que le suggéraient les considérations générales contenues dans le PRD à propos de l’élaboration des SD (voir partie 2)… mais non le cahier des charges balisant l’appel d’offre pour l’élaboration du SD « Botanique ».

Conclusion

S’étendant de l’été 2004, date de la constitution du nouveau Gouvernement régional, au 1er février 2006, date officielle de début de la mission d’élaboration du SD « Botanique » par le bureau sélectionné à cette fin, la période qui a été analysée dans cette contribution puise son originalité dans deux faits majeurs. Il s’agit d’un côté, de la mobilisation de multiples acteurs - associations, propriétaires du sites, architectes-urbanistes… - qui ont phosphoré sur des scénarios globaux de redéploiement de la Cité ou ont émis des idées particulières à ce sujet. Il s’agit d’autre part, de la mise en place par les pouvoirs publics régionaux, sous l’impulsion du Cabinet du nouveau Ministre-Président Picqué, d’une procédure définissant dans le cas de la CAE les modalités d’élaboration d’un SD, cette « méthode nouvelle » qui a été retenue pour impulser le redéveloppement de la plupart des sites d’intérêt régional considérés comme ZL et pour laquelle la CAE constitue l’un des premiers terrains d’expérimentation.

Tel qu’il est décrit à la fois de façon générale dans le PRD et de façon particulière dans l’appel d’offre pour son élaboration dans le cas de la ZL n°6 « Botanique », le SD est censé tirer sa force, et sa légitimité, d’une source autre que la contrainte juridique, puisqu’il est conçu explicitement pour une avoir une portée juridique seulement indicative. Son efficacité propre réside dans le fait que les options de développement qu’il retiendra pour un site se doivent de revêtir un caractère opérationnel très poussé, tout en faisant l’objet d’un large consensus entre tous « les acteurs concernés », et pas seulement d’un accord des autorités publiques régionales. Le programme de développement en question se doit ainsi d’être élaboré dans une perspective qui se veut tout particulièrement « réaliste » et délibérative.

Réaliste, en ce que le SD doit présenter, dans un concept cohérent, un ensemble d’actions de développement, dont la faisabilité du point de vue technique, juridique, financier et « actoriel » est clairement attestée et dont la mise en œuvre opérationnelle est soigneusement détaillée, par rapport aux moyens nécessaires, aux opérateurs responsables, aux phasages de début et de fin des procédures et travaux, etc. Délibérative, en que ce programme de développement doit avoir fait l’objet d’une « large concertation entre tous les acteurs », en particulier avec « les habitants » (par rapport auquel un dispositif spécifique de concertation est établi, mais aussi - conséquence de la dimension « réaliste » - avec les acteurs qui peuvent prendre une part effective dans la mise en œuvre du plan d’action finalement retenu (et retenu notamment pour cette raison-là de faisabilité).

Réaliste et délibératif, mais en fait, surtout, réaliste. Avec toute l’ambiguïté liée à ce terme qui peut cacher derrière des considérations d’apparence technique (faisabilité, efficience, …) des choix plus directement politiques, dictés, en réalité, ou aussi par des mobiles liés à des préférences de principe concernant des options de développement urbain. Surtout réaliste, parce qu’en la circonstance, choix a été fait par le Cabinet Picqué de demander déjà aux candidats à la mission d’élaboration du SD « Botanique » un préprojet de SD d’évaluer celui-ci, dans la perspective de la sélection du chargé d’étude, notamment à l’aune des premières « pistes de faisabilité » de la mise en œuvre de la vision stratégique générale qui y était développée. C’est dans ce cadre que s’est effectué le choix du bureau MSA-Lion qui a donc validé, dès avant le lancement du processus d’élaboration du SD « Botanique » proprement dit, une certaine vision stratégique dans laquelle avait à s’inscrire la construction, pour partie collective, du programme de développement pour la zone.

Dès ce moment, la portée de l’ouverture du processus à la délibération collective se voit doublement limitée. Limitée quant à son objet. On vient de le voir, toutes les options de développement ne sont plus a priori également envisageables. Limitée quant à ses participants, du fait que la délibération collective est conçue pour s’opérer à géométrie variable, dans des lieux institutionnels différents (table-ronde tripartite, comité d’accompagnement, assemblées générales et ateliers) qui n’incluent pas les mêmes participants et n’ont pas la même place ni le même poids dans les décisions à prendre en cours et en fin de processus. 

A ce stade du récit, on peut donc acter l’existence de pratiques qui ont eu pour conséquence de réduire de façon significative, avant même le lancement du processus d’élaboration du SD « Botanique » proprement dit, la palette des options encore « réellement » envisageables et la gamme des acteurs en position de pouvoir « vraiment » les retenir. De ce point de vue, et sous réserve d’une orientation différente de la suite de l’histoire contée dans les contributions suivantes, on ne peut que constater un écart entre cette réalité et la plupart des déclarations publiques faites ex post, insistant sur le fait que le SD « Botanique » fut le fruit d’ « une concertation de tous les acteurs ».

Qu’on ne s’y trompe pas : il ne s’agit pas en ceci de dénoncer une intention cachée dans le chef des acteurs régionaux impliqués dans le choix du bureau d’étude. En la circonstance, toute théorie du complot nécessiterait pour être vérifiée qu’on rapporte la preuve que les acteurs impliqués avaient à la fois conscience de cet état de fait et s’étaient résolus à cacher cette réalité aux autres acteurs, en particulier « le grand public ». Bien que nous ne nous sommes pas spécialement donnés les moyens de vérifier une telle hypothèse, par ailleurs toujours difficile à établir par le biais de méthodes de type sociologique car nécessitant de sonder des intentions non des pratiques, nous parierions plutôt sur l’hypothèse inverse, conjecturant que dans l’esprit des acteurs régionaux impliqués le souhaitable est d’évidence sous la dépendance du faisable et que, garants de l’intérêt général, il appartient d’évidence aux pouvoirs publics d’être les gardiens du faisable. Si notre hypothèse est la bonne, alors les acteurs impliqués à l’avenir dans le pilotage des processus d’élaboration de SD seraient-il sans doute avisés d’expliciter davantage ces fondements implicites, afin de minimiser le risque de malentendus et les soupçons d’instrumentalisation des procédures participatives incluses dans l’élaboration des SD qui les accompagnent.